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  • 国家治理论超越西方治理论

        杨光斌

        改革开放不但是管理体制上的学习创新,还意味着思想文化上的文明互鉴。在政治学理论方面,20世纪80年代传播的主要是现代化理论,90年代西方的自由主义民主理论被大量译介到国内,21世纪流行的则是基于民主理论的治理理论。如果说政治民主是为了加强个人权利而去政府化,经济自由是通过强调私有化和市场化而去国家化,那么,治理理论则是通过增强个人权利以削弱政府作用的制度化安排,从而构成自由主义政治思潮的“三驾马车”:政治民主化、经济自由化与治理社会化。

        西方治理理论渊源及主要内涵

        治理理论来自20世纪90年代初世界银行专家对于南撒哈拉沙漠国家的政策设计。他们认为,这些国家出现普遍性的国家失败,根源在于无能为力的政府,而替代性方案就是加强非政府组织、各种社会组织乃至个人的作用。世界银行甚至还以“投资人民”为主题,强调个人和社会的替代性作用。伴随着1990年作为新自由主义宣言的“华盛顿共识”的节拍,强调社会作用以去政府化的治理理论迅速在全世界流行开来,“无政府的治理”成为治理主义者的信仰,认为去政府化的治理才能实现公正透明,才会有政治合法性。

        客观地说,民众对于政府存有意见是普遍现象。因此主张去政府化而鼓吹个体的作用,是一种民粹主义情结,而治理理论无疑迎合了这种民粹主义诉求。问题是,在很多非西方国家即发展中国家,国家-社会关系属于“普力夺社会”或“强社会中的弱国家”,国家被嵌入各种社会关系网络之中而难得自主性。在此情境下,再主张进一步去国家化而强化社会的权力(权利),这样的国家-社会关系不是更恶化了吗?对此,曾经大力鼓吹治理理论的福山有过深刻反省。要知道,“组织起来”依然是很多发展中国家国家建设的优先议程。

        这是比较政治发展研究给我们的基本知识。人们的认知能力与社会科学的发展水平密切相关,在缺乏比较政治学基本知识的前提下,各种与发展中国家国情南辕北辙的概念、理论的流行在所难免,甚至变成某种“道德”标准。现在,人们终于看到,主张社会权利的治理理论在很多发展中国家并不能起到良治的作用,比如南撒哈拉沙漠国家并没有因为出产了治理理论而变得“善治”,绝大多数发展中国家的治理水平也并没有因此得以提升。为什么呢?除了它们尚未真正完成“国家建设”的任务——“把国家组织起来”,还因为被赋予治理使命的社会组织也远非治理理论所依赖的“公民社会”。因“民情”不一样,统统被称为“公民社会”的社会组织,在美国其实已经演变为利益集团社会,在南美则为“普力夺社会”,印度乃为“种姓社会”,非洲是“强社会”。虽然名称各异,但共同点都是不平等,而公民社会理论的假设是社会平等基础上具有公共精神的参与。

        具有“中国性”的治理理论——国家治理理论

        在与治理理论这种强势话语的对话中,中国政治学人逐渐建立起具有“中国性”的治理理论——国家治理理论。显然,“国家治理”之于“治理理论”的不同在于“国家”的角色问题。党的十八届三中全会正式提出“国家治理体系与治理能力现代化”的命题,得到各界的热烈呼应。无疑,这种社会科学化的政治表述是以学术研究积累为基础的。在党的十八大之前,治理理论流行,但很多学者开始自觉或不自觉地使用“国家治理”一词。这是因为中国人是天然的国家治理主义者。

        因此,当西方的治理理论大行其道时,主张“国家治理”的研究也影响日隆。有学者提出了作为研究范式的“国家治理范式”,认为国家治理包括政治价值、政治认同、公共政策、社会治理等几个方面。当“国家治理现代化”成为官方术语之后,国家治理与西方治理理论被明确区分开来,认为“社会主义国家的国家治理,本质上既是政治统治之‘治’与政治管理之‘理’的有机结合,也是政治管理之‘治’与‘理’的有机结合。因此,在马克思主义国家理论话语体系中,‘治理’是社会主义国家政治统治与政治管理的有机结合”,并提醒大家需要注意避免两种认识上的偏差:简单运用西方“治理”概念来套解我国全面深化改革的目标,简单认为“治理”概念只是西方当代政治理论和管理理论的专利。

        中国国家治理现代化的要点

        应该说,作为官方政治表述的国家治理现代化,包括但不限于如下要点:

        第一,国家治理现代化的目标是国家或政府主导的国家治理体系的现代化。在制度层次上,国家治理体系包括国家治理、政府治理、地方治理和社会治理。应该说,社会治理的提法是对治理理论的扬弃,从社会管理转变为社会治理。在治理领域,国家治理体系包括政治治理、经济治理、文化治理、军事治理和生态治理。无论是在制度层次上还是在治理领域上,治理主体都是国家或者政府,必然包括统治和管理,但并不排斥社会的作用。治理主体的确立,根本性地与西方治理理论作了区分,但适当吸收其有益成果,比如社会治理之说。正如有学者总结的:“国家治理概念强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性,同时也考虑到了治理理念所强调的社会诉求,是一个更为均衡和客观的理论视角。”有学者在梳理国内外治理文献后总结道,治理“指的是公共管理(包括治国理政)的方式、方法、途径、能力,而不是指任何特定的公共管理(治国理政)的方式、方法与途径,不是指市场化、私有化,不是指‘无需政府的治理’,不是指‘多一些治理,少一些统治’”。西方的治理理论只是新自由主义的规范性宣示,是“空洞的能指”,在实践中不解决任何问题。

        第二,国家治理现代化的核心是国家治理能力问题。同样的制度为什么治理绩效有着天壤之别?关键在于治理能力的不同。政治学理论关于统治能力、治理能力的讨论并不少见,但主要视其为政治现象而少有上升为能够用来分析政治现象的政治理论。传统的国家能力理论包括合法化能力、财政汲取能力等,但分析解释力有限。合法化能力可谓无所不包,不具分析性;而财政汲取能力则太过具体,何况汲取能力强的国家并非必然加强合法性,有时甚至相反,这是历史的经验。与此不同,中国学者把国家治理能力当作一种研究范式,与以政体为范式的西方政治学传统形成鲜明区别。具体而言,国家治理首先要处理国家与社会的关系,其中社会由普通民众、知识阶层和企业阶层构成,“体制吸纳力”对于不同的阶层具有不同的内涵;其次,国家治理是关于制度之间、部门之间的协调与整合,国家治理能力因此体现为“制度整合力”;最后,国家治理事关政策制定和有效执行问题,国家治理能力事实上就是“政策执行力”。由“体制吸纳力-制度整合力-政策执行力”所构成的国家治理能力,事实上成为一种分析性概念,用以比较分析不同国家的不同层面的治理能力和治理绩效,这是一种系统化但又非对称性的、非意识形态化的分析性理论,对于针对性地提升国家治理能力的作用不言而喻。

        第三,国家治理现代化理论回答了如何保障国家治理能力这个核心和根本问题。一个超大规模国家的政治特征,不但有地域差异、民族差异和文化差异带来的多元性,还有多等级的制度所构成的层次性,多元性和层次性构成了权力的非对称性。在多元性、多层次性和非对称性的制度体系中,要提升国家治理能力是非常困难之事,但民主集中制政体确保了制度的协调性和整合性。对此,中国学者将民主集中制上升到与代议制政体同等高度的政治学理论上去讨论。

        观念会产生政策,错误的观念必然导致错误的政策。对于国家治理而言,因没有自主性观念而犯下颠覆性战略性错误,在历史上并不鲜见。在观念交锋与文明互鉴中,中国政治学在涉及国家的一些关键词上进行了护卫性建构,初步形成了自主性政治学话语体系,为道路自信和制度自信提供了理论基础。同时,在政治学最根本问题的研究上,诸如中国的国家建设,中国政治学也取得了值得肯定的成就,这当然归因于中国政治学置身于中国大陆这片沃土。

        (作者为中国人民大学国际关系学院院长、教授)

  • 社会学的本土化没有止境

        李强

        在中国的社会科学主干学科中,社会学是最早也是最重视本土化研究的。早自20世纪30年代,老一代社会学家吴文藻(费孝通的老师)、杨开道、许仕廉等就提出了“社会学中国化”的主张。恢复重建的中国社会学继承了社会学中国化、社会学本土化的优秀传统。所谓社会学的本土化当然绝不仅仅是研究议题的本土化,而是指对于社会学的理论与方法做出创新使之融入中华大地的文明之中。这样,我们又回到了一个最为基本的话题:究竟应该怎样认识中国社会?这是恢复重建的中国社会学界讨论得最为核心的话题。对于中国社会的认识在学界是个长久的话题,随着现代化的深化,我们还是不断地有新的认识。

        怎样认识超巨型人口社会

        据统计,中国清代人口激增,从宋、明峰值期的1.1亿人增长到清晚期的4亿人以上。新中国成立后,1953年第一次人口普查为6亿人,此后一路攀升,直至今日的近14亿人。超巨型人口社会的直接后果是人均资源极为匮乏。例如,我国人均可再生淡水资源仅为世界人均水平的不足三分之一,是全球13个人均水资源最为贫乏的国家之一。对于基本国情的认识,陈云同志的六个字很深刻,“人口多、底子薄”,告诫我们不要头脑发热。也正因为如此,邓小平同志在会见日本首相大平正芳时说:我们的现代化“不是像你们那样的现代化的概念,而是‘小康之家’”。时至今日,我们的经济总量虽然巨大,但人均水平受到严重约束。对于近14亿人口的社会来说,能够让每一个老百姓过上小康的生活,始终是最为重大的任务。所以,民生问题始终是我们的最大问题。当前我们试图建立覆盖每一个人的现代社会福利保障体系,迄今还没有办法做到全国统筹,遇到的最大难题还是超巨型人口社会的难题。14亿人口的乘数效应也是惊人的,譬如如果多数人乱扔垃圾那就会成为一场灾难,所以,提高每一个国民的基本素质也是巨大难题。

        超巨型人口社会是什么样的社会结构

        这就涉及中国社会分层的基本特征。中国自古就是一个贫富差异巨大的社会,处于权力中心的皇权垄断了巨大财富,广大农民是很贫穷的。中国自古城乡差异就十分明显,历史上曾有“国人、野人”之分。这种巨大的社会差异是以身份等级为基础而存在的。人们日常生活中常有人分三六九等的说法,《左传》称“天有十日,人有十等”,《国语》中也有“明等级以导之礼”的观点,再者有所谓天子、诸侯、卿大夫、士、庶民的区分等。身份等级的意识在中国人生活中的影响极其深远。不仅梁山泊好汉注重排名次,时至今日举办会议活动,排名次、摆桌签都有着深厚的文化内涵。这种身份等级尤其容易与官位相结合,官与民是自古以来的基本社会分层,所以亦有称,中国是官民社会。身份等级的现象仍然对人们的日常生活产生重要影响。比如,科举创造了选拔精英的重要渠道,时至今日,全民高度关注的“高考”,其重大社会功能仍然是选拔精英。

        资源配置有效性仍值得探讨

        中国自秦以来奉行高度中央集权的体制,直到1911年的辛亥革命以前,在长达两千多年的时间里,基本上奉行的是君主专制体制。应该承认这样的体制机制对于中国社会产生了深远影响。1911年以后开始尝试学习西方的民主共和体制,但是屡屡遇到水土不服的难题。新中国成立以来,我们的经验教训颇多。党和政府居于主导位置上是我们的优势,集中统一管理,举国体制取得了巨大成就。但是过分集中的计划经济体制显然有弊端,对于这种弊端,党中央的文件曾经有非常深刻的批判。改革开放以后,一个重大变化就是承认市场在资源配置中的重大作用,由此带来了经济的极大繁荣。所以,要认真处理好政府、市场与社会三者的平衡关系,发挥多个积极性而不是一个积极性。邓小平说:“我们必须进行政治体制改革,而这种改革又不能搬用西方那一套所谓的民主,不能搬用他们的三权鼎立,不能搬用他们的资本主义制度,而要搞社会主义民主。”我们不搬用西方的三权鼎立,但是也必须约束公共权力,习近平总书记指出:“把权力关进制度的笼子里。”应该承认,究竟怎样将集中统一管理的一元化机制与现代民主相结合,在社会学上还有探索空间。

        家庭伦理本位社会对当代社会有什么影响

        中国自古不是宗教社会,那么我们依靠什么维系社会呢?就是依靠家庭伦理本位的精神理念维系社会。我国历史上曾经长期奉行家族、宗族基层自治,族长、士绅阶层在自治中发挥重大作用,在这种基层自治体系中有所谓皇权不下乡之说。由于家庭关系、家庭伦理的核心位置,自古也有“以孝治天下”之说。进入现代体制以后,家族宗族机制虽然解体了,但是,家庭仍然是最基本的社会生存单元。夫妻、父母子女、爷爷奶奶、姥姥姥爷等,仍然是一个经济社会交往、互助,情感相互依托最为密切的社会共同体。改革开放40年来的社会学研究证明,任何一项社会政策如果尊重、维护家庭共同体的利益,就易于实施、易于推广,进而形成经济社会发展的极大动力。反之,忽视或无视家庭共同体利益的政策,不但极难实施、屡屡受挫,也会给经济社会发展造成伤害。对于广大老百姓来说,家庭是命根子、是核心,家庭利益至关重要。当然应该承认,20世纪80年代以后的独生子女政策造成的家庭小型化对于家庭伦理本位的信仰信念体系是重大冲击,实施二孩政策以后,略有一些缓和。

        社会学是从中华民族的信仰信念体系角度来认识家庭功能的。中国自古不是宗教社会,社会道德、信仰价值观的形成都依据于家庭伦理本位,家庭崇尚是民族崇尚的基础,家庭伦理本位的内在约束是中国人行为内在约束的基础,对法治社会的建设、对中华民族信仰信念构建的意义都至关重要。

        除以上四条以外,也还有其他很多特征,比如在社会关系的处理上,是一种“整体利益社会”思维,将整体利益置于至高无上的位置,强调国家整体利益和个人对于国家的效忠。这种整体利益又得到了土地公有的支撑,这与“个体本位”的西洋社会完全不一。在社会意识形态上,非常强调社会秩序、社会稳定的重大意义,长久以来形成了“治乱兴衰”的观念,好的社会就是“大治社会”,如文景之治、贞观之治,坏的社会就是乱世的发生。还有崇尚礼仪社会、和谐社会等,囿于篇幅,恕不赘述。总之,社会学的本土化就是依据对中国社会认识的深化而调整社会学的理论与方法,这种认识的深化没有止境,社会学的本土化也没有止境。

        (作者为清华大学社会学系教授)

  • 新结构经济学“药方”

        林毅夫

        从新结构经济学的角度来看,创新的方式必须与不同发展阶段的产业和技术的比较优势相结合,才能够推动经济的可持续发展。

        13个成功的发展中经济体有5个特征

        第二次世界大战以后,成功的发展中经济体非常少,但是有13个发展中经济体实现了每年以7%或者更高的增长速度、持续25年或更长时间的快速发展。发达国家过去一百多年以来平均每年的经济增长速度是3-3.5%,如果一个发展中经济体能够以7%或更高的速度增长,也就是发达国家的两倍甚至三倍的速度来发展,而且持续25年或者更长的时间,这个经济体就能够大大缩小和发达国家的差距。

        这些经济体的成功有何秘诀?为此,世界银行成立了增长委员会,由斯宾塞和索罗两位诺贝尔奖获得者领衔、20多位在发展中国家政府中工作并且受过良好经济学训练的学者为成员给予研究。他们发现这13个成功的发展中经济体有5个特征:第一,它们都是开放经济;第二,它们都实现了宏观稳定;第三,它们都有高储蓄、高投资;第四,它们都是市场经济或者转向市场经济;第五,它们都有积极有为的政府。这个报告发表以后,委员会主席斯宾塞教授经常应邀到发展中国家演讲,发展中国家的领导人就向他请教经济发展成功的秘诀。斯宾塞教授的回答则是这五个特征是成功的药材,但不是成功的药方。我们中国人知道单单有药材没有药方还是治不了病的。

        5个特征暗含了一服药方

        从新结构经济学的视角来看,其实这5个特征暗含了一服药方,就是在经济发展过程当中,每个国家、每个地区、每个经济体必须按其发展阶段的要素禀赋结构所决定的比较优势来选择技术、发展产业。

        首先,在劳动力多、资本稀缺的时候,发展的产业应该是劳动力相对密集的产业,技术应该是多用劳动力替代资本的技术。反过来讲,如果资本积累了,资本变成相对丰富,劳动力相对短缺,到那时候比较优势是资本密集型的产业,所用的技术就必须是用机器来替代人。这样的产业和技术才能使企业在市场上具有竞争力。如果,反其道而行之,在资本相对短缺、劳动力相对丰富的阶段发展违反比较优势的资本密集型产业,就只能给予保护补贴,不让外国产品进来竞争,这个产业才能生存。同时,自己有比较优势的劳动力密集型产业,得不到必要的资本也发展不起来,可以出口的东西就少。所以,根据比较优势发展的经济体,一定是出口多,进口也多,违反比较优势发展的经济体进口少,出口也少,所以,开放是按照比较优势发展的结果。

        其次,如果一个经济体的产业都按照比较优势来发展,这个经济体各个产业的生产成本低,会有竞争力,自发的危机就会少,这个经济体自然会比较稳定。反之,如果违反比较优势而发展,生产成本高,各个产业没有竞争力,整个经济当然就不太稳定。

        再者,如果按照比较优势来发展,各个产业有竞争力,能创造利润,储蓄就多。而且,按照比较优势来投资产业、采用技术,回报率会高,自然也就会有高储蓄高投资。

        所以,开放、稳定以及高储蓄、高投资其实是按照要素禀赋结构所决定的比较优势来选择产业、发展经济的结果。

        按照比较优势来发展是经济学家的语言,企业家关心的是利润,怎么会愿意遵循一个地方的要素禀赋所决定的比较优势来选择产业和技术呢?这必须有一个制度安排。在这个制度安排当中,各种要素的相对价格能够反映这个经济体的各种要素的相对稀缺性。如果在资本相对短缺的时候,资本相对昂贵,劳动力相对便宜,企业家为了自己利润的最大化就会进入到能够多用便宜的劳动力少用资本的产业,那就是劳动力密集型的产业,采用的技术就会多用廉价的劳动力替代昂贵的资本,这样的技术就是劳动力密集型的技术。反过来讲,如果资本相对丰富,劳动力相对稀缺,这种状况之下,如果资本是相对便宜的,劳动力是相对昂贵的,企业家为了自己的利润,就会进入到能够多用资本少用劳动力的产业,也就是资本相对密集的产业,并多用机器设备替代劳动力的资本密集型技术。

        怎样才能形成这样的价格体系?到现在为止,我们知道只有一种制度安排也就是竞争的市场,各种要素的价格才能反映各种要素的相对稀缺性。竞争的市场是按照比较优势发展经济的制度前提,然而,在经济发展过程中,政府也要发挥积极的作用。按照比较优势选择产业和技术能够使得生产时的要素成本达到最低水平,但是产品要在国内外市场上有竞争力,则还需要有低的交易费用。交易费用的高低则决定于是否有完善的电力、交通等基础设施,是否有合适的金融安排支持企业的投资,是否有完善的法律来规范和执行企业间的合同等,这些影响交易费用的硬的基础设施和软的制度安排的完善只能靠政府来提供。同时,随着资本积累,要素禀赋结构和比较优势变化,必须有先行的企业根据比较优势的变化进入到新的产业,采用新的技术,也就是进行创新,先行者要比后来者冒更大的风险和付出更高的成本,而不管成功和失败都会给后来者提供有用的信息,因此,政府需要给先行企业提供一定的激励。

        不要拔苗助长去发展违背比较优势的产业

        一个经济体的创新,包括新技术和新产业,对经济发展很重要,创新必须结合比较优势,并在有为政府的因势利导下才能在市场中形成竞争优势。过去绝大多数的发展中国家经济发展失败,最主要的原因是为了快速追赶发达国家,不顾要素禀赋结构的实际情况,拔苗助长去发展违背比较优势的产业。比如说在资本很短缺的农业经济基础上发展现代化的大规模的钢铁产业、汽车产业等现代化的资本密集型制造业,这些产业看起来很先进,技术也很好,实际的结果是发展起来的产业没有竞争力,要保护、补贴才能生存。

        (作者为北京大学国家发展研究院名誉院长、北京大学新结构经济学研究院院长)

        本版供图:古然