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  • 辩证认识基层社会治理的根本性问题

        李文钊

        基层社会治理是国家治理的基石,其治理质量是国家治理体系和治理能力现代化的“试金石”。但由于城市异质性、个体差异性和事务复杂性,基层社会治理面临着很多挑战和难题。在基层社会治理中,往往容易“只见树木,不见森林”,过多关注细枝末节而忽略总体。为此,我们需要改变思维方式,从思考基层社会治理的根本性问题出发,讨论促进基层社会治理有序成长的核心议题,并以此为基础形成知识的累积性发展和治理水平提升。

        根本性问题是我们研究和思考的一种重要路径,但常常被研究者所忽略。基层社会治理的根本性问题主要是处理基层社会中政府一方、人民和公共事务三者之间的关系,其核心是建构管治、共治和自治的治理体系来满足人民对于公共服务提供、公共问题解决和公共空间形成的需求。这一根本性问题,可以具体表述为五个子问题,即基层社会治理的多重属性和价值平衡问题、基层社会中国家政权与基层政权关系问题、基层社会中共建共治共享问题、基层社会自治问题、基层社会集体行动的路径问题。

        基层社会治理的多重属性和价值平衡

        城市基层社会治理不同于农村基层社会治理,小城市基层社会治理不同于大城市基层社会治理,这是基层社会治理所处的不同场景造成的。城市的不同发展阶段和民众素质水平的不同程度,都应有与之相匹配的基层社会治理,这是基层社会治理所处的经济社会发展水平差异造成的。正是由于属性的差异性,不同城市即便面临“同样”的根本性问题,也会在具体程度、表现形式和重点方面有差异。

        总体而言,基层社会治理的多重属性至少体现在规则体系、共同体属性和物理生态系统三个方面。基层社会一定会受到一个国家和城市自身的治理系统和治理规则的影响,它是宏观叙事的微观承载体。这意味着,基层社会治理的问题在基层,但根源可能在国家和城市。

        基层社会治理的核心是处理人与事、服务和设施之间关系,这使得其不可避免地受到基层社会中的共同体属性和物理生态系统影响。基层社会的单元可能是小区,可能是村区,可能是单位社区,还可能是社区、街区和镇区等。不同基层社会中人与人之间的互动模式会对基层社会治理产生影响。基层社会除了聚集的人群存在差异之外,物理设施、服务系统和基础设施等都存在较大差异。老旧小区不同于新商品小区,老城社区不同于大型社区,不同社区不仅文化不同,物理生态系统也不同。

        基层社会的多重属性,对治理构成了挑战。一方面,不可能用一种解决方案来应对所有问题,必须在统一性和多样性的价值之间进行有效平衡。另一方面,这些不同属性所产生的价值诉求可能存在冲突,国家价值、城市价值和基层价值之间可能存在冲突,治理价值、文化价值和可持续价值之间可能存在冲突,都需要进行协商和融合。

        基层社会中国家政权与基层政权的协调和职责重构

        在基层社会场域中,需要处理不同政权类型之间的关系和权责模式,既要避免“有限权力,无限责任”的难题,又要避免“独立王国”的困境。简而言之,国家政权需要通过适当方式介入基层,又要给予基层政权适当空间,使得国家政权和基层政权两方面积极性都得以展现。

        针对这些问题、困境和难题,需要对基层社会治理中的国家政权和基层政权进行重新整合,以调整各自职责关系,应对基层社会治理挑战。在这方面,我们的改革方向是建立简约高效的基层管理体制。但是,如何建立简约高效的基层管理体制,尤其是如何处理“一对多”和“多对一”之间关系,需要各个地方进行探索。

        北京市在简约高效的基层社会管理体制的探索中,建构了国家政权和基层政权有机融合的界面型基层政权体系,既发挥国家政权和基层政权各自的作用,又使得这两种政权以一种整体方式呈现。对于可以由街道来完成的事务,北京通过“赋权”和“增能”来实现,并且以街道大部制改革为基础,建立界面型职责体系以包容多样性权责清单。对于街道完成有困难的事项,需要专业化“条条”来完成的,北京市在加强和整合专业化力量的同时,创造“吹哨报到”机制来促进协同。对于基层社会中政府部门多样和协调的难题,北京还探索了“党建引领基层社会治理”的方式来促进治理效能整合。

        基层社会中共建共治共享的路径和方法

        政权与社会之间良性互动,以及社会组织和个人参与公共事务治理,是治理的应有之义,也是治理最关键的评判标准。为了突出政府与社会之间合作,以及探索合作的方式与方法,治理研究者专门提出了合作治理理论来描述、诊断和推进治理中合作行为的发生。

        政权与社会之间有效性互动,意味着需要告别政府的单方行动,将政府行为建立在更多的回应性、协商性和合作性基础之上,这也是共建共治共享的内涵。政府的回应性,强调政权需要以民众需求为旨趣,及时对民众需求作出反应,所提供的公共服务应该与民众需求相匹配。政府的协商性,强调政权在问题解决和治理中要“问计于民”,无论是需求发现、问题建构,还是问题解决,都应该是官民协商的结果,协商民主在基层社会治理中应该发挥更大作用。政府的合作性是对协商性的深化,强调政府与社会组织、民众共同解决所面临的问题,合作生产和合作治理是其表现形式。

        共建共治共享作为一种理念,描述了政府与社会之间互动的理想蓝图,但现实中需要找到实现路径和方法。北京市在推进共建共治共享方面进行了一系列探索,比较典型的是建立“小巷管家”“接诉即办”和“问计于民”等。“小巷管家”的建立,让市民能够随时找到政府,并且能够让政府从被动应对问题到主动发现问题。“小巷管家”涉及政府官员、社区工作者和民众等多样性人群,是一个调动各方力量共同参与社区治理的努力。“接诉即办”则是问需于民的具体体现,让市民通过12345热线直接找到政府,这是一个问题发现的过程。“问计于民”是政府与民众一起寻找解决方案的过程,北京通过建立居民对话会、六方协商等方式来促进共同行动。

        基层社会中自治的培育和生长

        基层社会治理的一个前提是政府和社会相对分离。基层社会自治构成了基层社会治理的重要内容,它要求居民自我管理、自我服务、自我教育和自我监督,很多具体的问题,如邻里纠纷、环境改造、社区营造等由居民自己来完成。

        实现基层社会自治,可先通过具体事项的自主治理,让市民感受自主治理的魅力,懂得自主治理的技艺,形成自主治理的习性。以老旧小区加装电梯为例,政府固然可以为加装电梯提供财政补助,但是否安装需要征求所在楼层居民的同意。在小区治理中,还存在很多类似电梯安装的公共事务需要通过自治方式来解决。

        自主治理的培育和生长需要时间,也具有非对称性和脆弱性等特点。自主治理首先意味着个人愿意投入时间和精力到公共事务之中,避免个人的自私和对公共事务的冷漠。但是,最难改变的是个人的态度和行为。只有实现了成功的自主治理,才能够形成“正反馈”,并使自主治理成为一种习惯。而自主治理成功之后,还需要使自主治理具有可持续性,这是自主治理最大的挑战。北京在老旧小区治理和老城更新治理中,有很多这样的探索,政府通过一些具体公共事务的推动,克服居民自主治理的障碍。

        促进基层社会治理新格局的制度、技术和文化保障

        从根本上看,基层社会治理是一个集体行动过程。但集体行动会面临搭便车、过度使用等难题,从而形成公地悲剧和囚徒困境。解决集体行动困境,成为人类社会治理的持续挑战。当前而言,促进基层集体行动的路径至少存在制度、技术和文化三种方案。

        制度是规范和约束人类行为的规则系统,它禁止、允许和强制人们可以或者不可以从事某种行为。为了促进基层社会治理的可持续,北京市非常重视制度化的解决方案,通过制度供给为基层社会治理有效运行提供规则。为了加强基层政权建设,北京出台了《北京市街道办事处条例》,这成为规范和约束街道办事处运行的最高级别规章。此外,针对反映比较多的物业难题,北京市就《北京市物业管理条例》征求了意见。

        技术是促进集体行动的重要手段,它提供了集体行动的平台,这在互联网时代显得更为关键。技术也降低了集体行动的成本,为个人展开集体行动提供了便利条件。技术平台有利于整合不同组织机构的行动。北京市的网络管理平台、“接诉即办”平台等都是技术促进集体行动的典型,很多公共服务通过互联网等技术得以集成。

        文化是集体行动得以产生的规范性因素,也是基层社会治理可持续的基础。不同的小区面临着不同的物理环境、人群属性和公共问题情景,这也使得这些治理共同体在解决问题时会形成具有自身特色的价值、非正式规范、社会资本和文化。制度是一种刚性约束,文化是一种软性约束,两者在不同情景中发挥着不同作用。事实上,北京的文化中心建设也需要将文化与各种情景结合,而形成有利于治理质量提升和成长的文化则是基层社会治理的应有之义。

        (作者为中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授,北京市党的建设研究会特约研究员)

  • 构建更加有效的首都基层社会治理体系

        党的十九届四中全会对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度提出了明确要求,强调要“构建基层社会治理新格局”“加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下沉到基层,更好提供精准化、精细化服务”。完善基层社会治理,特别是像首都这样超大城市的基层社会治理,是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础工程和难点工程。必须选准改革的突破口,坚持“小切口”“深突破”的改革方法论,打造前后衔接、上下联动的改革局面。

        党建引领“吹哨报到”改革,是北京市委贯彻落实党的十九大精神和新时代基层党建工作新要求,着眼推进首都治理体系和治理能力现代化进行的一项重大改革。当前,这项改革已经由“试点探索”向“纵深推进”拓展延伸,迫切需要进一步研究把握城市基层社会治理规律,从治理理念、体制机制、方式方法等多个层面,做更扎实深入的探索和实践,更好地推进首都城市基层社会治理迈出新步伐、再上新台阶。

        必须紧扣党领导基层社会治理这条主线,着力完善城市基层党建体制机制,将党的政治优势转化为治理效能

        “吹哨报到”改革之所以能收到成效,解决以前解决不了的问题,关键就是充分发挥党的政治优势、组织优势,为基层社会治理提供了核心驱动力、强大整合力和坚强保障力。可以说,党建引领,是中国基层社会治理最鲜明的特点,也是深入推进中国基层社会治理的最大动力源。但党建引领,也是一个需要从宏观到微观持续进行体制机制创新的过程。

        随着“吹哨报到”改革向纵深推进,对于党建引领科学化问题的回答就越来越迫切。比如,面对城市基层社会治理的多项任务、多元主体以及居民的多项需求,党组织如何根据不同的治理任务、治理主体把自己的领导职能和政治优势、组织优势转化为具体的组织、制度、机制、方法?如何把党组织的政治优势、领导机制与国家机关的法治机制、行政机制、服务机制,居民自治组织的民主自治机制,社会组织的社会机制,企业的市场机制和服务机制,居民的参与机制和志愿机制等有机地统筹衔接融合起来?

        回答这些问题,构建更加有效的首都基层社会治理体系,都需要牢牢把握党领导基层社会治理这条主线,进一步推进党建引领的科学化建设,着力完善城市基层党建体制机制,探索更加符合现代社会运行规律的领导方式,用强大的组织网络密切联系各类组织,用强大的组织资源撬动社会资源,用强大的组织力量破解治理难题,进一步将党的政治优势、组织优势转化为城市治理效能。

        必须以赋权、下沉、增效为重点,深化街乡管理体制改革,逐步构建简约高效的基层管理体制

        “吹哨报到”改革本质上是一场党和政府效能和管理体系的改革,要求党委政府职能优化和机构设置必须把专业分工需求和群众导向需求有机融合。这个结合点就是街道乡镇层面,也就是说,街道乡镇管理体制改革,既要考虑社会管理分工精细化的要求,更要考虑服务群众简便高效的需要,这就对城市街乡管理体制改革提出了更高的要求。在首都,这场改革的触发点和牵引点就是“吹哨报到”改革。

        2019年2月,中共北京市委市政府出台了《关于加强新时代街道工作的意见》,对街道权责进行了顶层设计,通过“吹哨报到”的倒逼机制,打破行政组织“条块分割”,打通基层社会治理“血脉经络”。经过近一年的探索,以赋权、下沉、增效为导向的街道大部制改革完成总体建构,但在改革推进过程中,也出现一些新的矛盾和问题。比如,街道工作中出现了新的职责权限不够清晰、有的职能部门“吹哨才动、不吹不动”“出工不出力”的问题;虽然对街道进行了“赋权”,但实践中还存在街道对部分权力不敢用、有顾虑的问题;等等。这些问题错综复杂,必须善于研机析理、察形见势,透过问题表象把握首都城市发展和治理的规律,在攻克一个又一个问题堡垒中不断创造新的改革实绩。近期通过的《北京市街道办事处条例》,对街道改革的实践成果进行了政策上和法律上的总结和固化。

        下一步,构建更加有效的首都基层社会治理体系,必须持续深化“吹哨报到”改革,以赋权、下沉、增效为重点,落实街道管理体制改革各项任务,实施好街道办事处条例,规范细化街道权力清单、责任清单和操作规范,推动治理重心下移、力量下沉、资源下放,着力形成责权明确清晰、机构简约高效、权力有效运行的基层管理体制,进一步推进首都城市基层社会治理常态化、长效化、科学化。

        必须聚焦社区这个基层基础,加强社区治理体系建设,打通城市基层社会治理的“最后一公里”

        社区是城市基层社会治理的细胞和末梢,既是党和政府各项政策落实落地的最后一公里,也是基层群众诉求向党和政府反馈的第一公里。从12345市民服务热线反馈情况看,社区层面的问题占据了绝大部分比例,仅仅物业问题一项就占据了全部接诉事项的三分之一。因此,如何将城市治理进一步向街巷胡同延伸,如何进一步激活党委和政府联系服务群众的“神经末梢”,就成为社区治理体系改革的关键。为此,必须继续坚持自治、法治、德治相结合,加强城市现代社区治理体系建设。

        从自治角度讲,要认真研究社区治理各个主体之间的权责,发挥社区党组织的领导作用,抓好基层协商民主建设,运用好社区议事厅、居民恳谈会等载体,进一步激发各类社会主体参与基层自治的活力,真正让社区回归自治组织属性,回归服务群众的本源。

        从法治角度讲,要把法治化落实到城市规划建设管理的各个方面,一方面,对于社区治理急需的法律法规,要查漏补缺,解决好不完善、不健全的问题;另一方面,坚决做到依法治理,通过法治实践不断提升市民的守法意识和文明素质,使社区成为基层依法治理的基础和前沿。

        从德治角度讲,要进一步增强社会主义核心价值观的认同归属感和自觉践行力,在基层社区加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德的宣传教育,更加注重道德教育的精准性和实效性,形成有效防范价值失范行为的微观环境。

        必须坚持以人民为中心,完善“接诉即办”机制,不断增强人民群众的获得感幸福感安全感

        习近平总书记指出,我们党是为民办事的,为民的事没有小事,要把群众大大小小的事办好。“吹哨报到”改革应群众需求而生,从群众家门口的事做起,在群众最操心最烦心最揪心的事上突破,坚持民有所呼、我有所应,着力形成到一线解决问题的工作导向,切实做到闻风而动、“接诉即办”,有力提升了群众的获得感幸福感安全感。目前,“接诉即办”已逐步成为城市运行的“晴雨表”、市民诉求的“呼叫哨”、党和群众的“连心桥”、领导决策的“参谋部”。

        构建更加有效的首都基层社会治理体系,必须始终坚持以人民为中心,以市民最关心的问题为导向,进一步向受理市民诉求、解决群众身边的问题深化,畅通群众诉求表达渠道,健全群众诉求办理机制,对接群众需求实施服务供给侧改革,推动“有一办一、举一反三”向“主动治理、未诉先办”深化。必须以群众满意为根本标尺,把评判的表决器交到群众手中,进一步完善“接诉即办”评价指标体系,推动“接诉即办”与主动治理、依法治理紧密结合。必须坚持群众的事情群众办,以常态化志愿服务为抓手,激发群众自治意识、完善群众自治机制,注重发挥社会各主体的协同作用,形成共治的机制和氛围,切实把基层社会治理的活力激发出来,真正让群众成为基层社会治理的最广参与者、最大受益者、最终评判者。(执笔:李琰、李志强)  

  • 提升基层社会治理系统性、整体性、协同性

        张克

        党的十九届四中全会明确提出要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,保持社会稳定、维护国家安全,为新时代推进基层社会治理现代化提供了根本遵循。北京市以党建引领基层社会治理创新,相继推出“吹哨报到”“接诉即办”等重大改革举措,创造了基层社会治理现代化的北京经验。构建基层社会治理新格局是一项复杂的系统工程,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持问题导向,不断提升党建引领基层社会治理的系统性、整体性、协同性,把党的政治优势更好转化为社会治理效能。

        提升党建引领基层社会治理系统性,关键是要发挥党总揽全局、协调各方作用,处理好政府与市场关系、政府与社会关系,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

        精准定位党建引领的重点内容。在“一核多元”的社会治理组织体系中,党组织应当充分发挥善于跨界整合的优势,围绕基层社会治理的重点难点问题靶向施策。搭建以区域化党建委员会为代表的各类组织化平台,有效调动辖区内各类机构积极参与社会治理。举旗帜、聚民心、领风尚,把社会主义核心价值观融入基层社会治理各领域各方面各环节。运用“双报到”制度促进资源整合,推动属地与驻区单位双向对接需求和服务资源,实现共驻共建、优势互补、资源共享。加强党对业委会、物业服务企业等治理主体的领导,通过法定程序推动“双向进入、交叉任职”,实现党的组织、力量和工作全覆盖。引导党员干部争当先锋模范,构建“党领群治”人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

        科学把握党建引领的路径方法。坚持民主集中制,发展党内民主和实行正确集中,提高党领导基层社会治理把方向、谋大局、定政策、促改革的能力。深化街道管理体制改革,切实增强街道社区党组织政治功能和战斗力,充分发挥街道党(工)委统筹协调各方、领导基层治理的作用。党组织积极支持基层政府、企业和社会组织依法履行职权,做到总揽全局而非包揽一切、协调各方而非替代各方,确保各类社会治理主体有序协同、形成合力。坚持和完善基层协商民主制度,引导各类组织和广大居民群众有序参与社区治理,搭建党组织领导下的多方共治平台。

        提升党建引领基层社会治理的整体性,特别需要准确把握不同类型单项改革的内在联系,提高改革系统集成能力,推动基层社会治理形成整体效应、取得总体效果。

        统筹推进社会治理领域关联性改革任务。加强“吹哨报到”“接诉即办”“放管服”等各项改革在区级和街镇层面的系统集成。将健全和完善简约高效的基层管理体制作为牵引全面改革的“牛鼻子”,推进社会治理重点领域和关键环节改革取得突破。推动社会治理和服务重心向基层下移,赋予基层接得住、用得好的事权和资源,防止属地管理责任泛化,从制度上杜绝部门“甩锅”、基层“背锅”等权责脱节现象。对关联度高、互为条件的改革措施协同推进,对领域相近、功能互补的改革措施配套推进,实现各项改革横向联动、步调一致,发挥改革整体效能。

        健全部门协调配合机制打好改革组合拳。完善党委领导决策、政府狠抓执行、部门协同联动的社会治理改革模式,进一步健全党政部门协调配合机制,防止改革因部门掣肘陷入“空转”,打通政策惠民的“最后一公里”。整合运用系统治理、依法治理、综合治理、源头治理等多种治理方式,切实找准问题症结,厘清部门落实责任,做到有权必有责、权责相一致、失职必问责。打好改革组合拳,既重视体制机制层面的制度性改革,也要推动涉及人民群众切身利益的小切口、延伸性改革快速见效。

        提升党建引领基层社会治理的协同性,必须顺应群众期待、遵循治理规律、尊重首创精神,总结提炼更多经过实践检验行之有效的鲜活经验。近年来北京全市推广的“吹哨报到”“接诉即办”等改革,无一不是起源于基层单位“八仙过海、各显神通”探索的务实管用好做法。

        把握好顶层设计与基层探索的关系。顶层设计应当侧重于解决基层社会治理的体制机制障碍,对系统性、关联性、复杂性问题提出改革的宏观目标和基本原则,在具体措施方面不搞“一刀切”。基层探索应当侧重于发现基层社会治理的具体路径和方法,将改革目标、原则与基层实际相结合,通过暴露问题、反复试验对创新做法进行压力测试。上级应当旗帜鲜明地鼓励基层运用自主权创新探索,及时将各方认可、群众好评的改革举措向更大范围推广。

        处理好统筹推进与分类指导的关系。基层情况千差万别,社会治理的重点难点不尽相同,既要坚持全局的统一性也要充分考虑局部的灵活性。要统筹推进基础性、支撑性的重大制度改革,系统解决基层社会治理面临的共性问题。首都功能核心区、中心城区、城市副中心、新城和生态涵养区要因地制宜从自身实际出发,调动街镇、社区等各级各类治理主体积极性,创造更多管用可行的鲜活经验。鼓励基层主动对标先进、相互学习借鉴,通过工作点评会、现场观摩等方式促进形成竞相改革的生动局面。进一步完善社会治理创新容错纠错机制,明确尽职免责界限,为改革者撑腰、为创新者鼓劲、为担当者担当,凝聚起坚持和完善基层社会治理的强大气场。

        【作者为中央党校(国家行政学院)公共管理教研部副教授、北京市党的建设研究会特约研究员】

        今年,市社科联市社科规划办组织首都高端智库专家围绕首都基层社会治理体系、“吹哨报到”、“接诉即办”等问题,撰写文章,现择要刊发。——编者