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  • 突出政策引领 破解实践难题
    开创转型利用新阶段

        日前,《保护利用老旧厂房拓展文化空间项目管理办法(试行)》由市文化改革和发展领导小组办公室正式印发实施。该办法根据《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》(京政办发〔2017〕53号)、《关于推动老旧厂房拓展文化空间指导意见落地实施的工作方案》(京文领办发〔2019〕2号)及相关政策文件规定而制定,重点解决按照五年过渡期、允许临时变更建筑使用功能等政策条款,项目改造如何走流程、怎么办手续的实操问题,打通政策落地“最后一公里”。

        完成政策落地“最后一公里”

        北京曾经是全国重要的工业城市,具有丰富的老旧厂房资源。从上世纪五十年代到改革开放前,北京就建设形成了通惠河、酒仙桥、石景山等十大工业区;改革开放到2000年左右,北京以开发区建设为主要载体,再次建设了一批工业区,同时开始产业结构调整,一批重工业企业外迁;新世纪以来,北京加快产业结构调整步伐,特别是新时期,北京明确了全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心“四个中心”的城市战略定位,疏解非首都功能,推动城市有机更新,老旧厂房资源正在持续大量释放。

        根据市文促中心调查数据,截至2019年9月,全市各区共梳理出老旧厂房资源774处,总占地面积约3227万平方米,其中,城六区老旧厂房248处,占地面积约1943万平方米,占全市老旧厂房总占地面积的60%左右。随着疏解整治促提升专项行动持续向纵深推进,未来的老旧厂房资源会越来越丰富。那么,腾退的这些老旧厂房怎么办?怎么“腾笼换鸟”再利用?市场上有需求、有探索,宏观层面上也需要加强规划和引导,让曾经代表工业时代辉煌的老旧厂房发挥出新时代的新价值。

        老旧厂房大多建筑风格独特,文化气息浓郁,尤其适合转型文化空间。从国内外实践情况来看,老旧厂房转型文化空间,是一个普遍性做法。远到英国伦敦、德国鲁尔,近到国内上海、广州、杭州都有很多厂房改造的典型案例。北京近年来在老旧厂房转型利用上也进行了大量探索,一批厂房转型文化空间,成为北京的文化地标。像798、751、郎园、莱锦、77、新华1949等等,在老旧厂房转型文化园区方面,探索都很有成效。老旧厂房转型文化空间,不仅符合北京作为全国文化中心的功能定位,也符合市场趋势和企业需求,可以说既是形势所趋,又是市场所向。

        然而,在老旧厂房转型利用实践中,还存在一些深层次问题有待解决。比如,对老旧厂房的价值认同还不够统一,还存在盲目拆建、过度改造的情况;全市老旧厂房的资源底数还不够清楚,也缺少科学的分类评估和引导;特别是,老旧厂房转型利用项目在办理改造建设手续方面还不够顺畅,存在“审批难”问题。老旧厂房转型文化空间,如果变更用地性质,高额的土地出让金让企业难堪重负;不办理变更,后续改造中立项、规划、施工、消防以及登记注册等一系列手续,又难于办理。“两难”之中,给企业带来很大困扰,也容易造成一些灰色地带和安全隐患,成为老旧厂房改造利用中最大的“痛点”和“难点”。

        近些年,国家和市级层面出台过一些相关政策,鼓励利用存量厂房转型做文化,但是还缺少一个系统、专项的政策体系,特别是针对“痛点”、“难点”问题,怎么具体办手续,还缺少可操作性的政策措施。因此,为适应形势要求、满足市场需求、创新政策供给,制定出台老旧厂房拓展文化空间政策,成为一项重要的时代课题。

        突破难点、痛点告别“审批难”

        2017年8月28日,蔡奇同志在朝阳区调研时强调,要利用工业遗存为公共文化服务、文化创意产业拓展空间。在市委宣传部的统筹领导下,在各部门、各区的支持下,由市文资中心具体承担,研究起草了《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》(以下简称《指导意见》),经市政府常务会议审议通过后,于2017年12月31日,北京市人民政府办公厅正式印发(京政办发〔2017〕53号)。通过《指导意见》,老旧厂房拓展文化空间的主要方向、基本原则、基础工作、重点政策条款以及相关保障措施就明确了下来,为市场释放政策利好。该文件主要解决的是定向、定调、定说法的问题,向市场释放信号、释放利好;真正让市场享受红利,还需要解决落地实操的做法问题,打通“最后一公里”。

        老旧厂房《指导意见》出台后,按照市委宣传部的部署要求,市文资中心等单位加紧研究推进政策的落地实施工作。去年,编制形成了《关于推动老旧厂房拓展文化空间指导意见落地实施的工作方案》(以下简称《工作方案》),围绕老旧厂房保护利用工作到底“干哪些”“怎么干”“谁来干”,共梳理出基础工作、程序规范、服务保障三类11项重点任务,包括开展老旧厂房普查登记、制定评估认定标准、编制专项规划和导则指南、出台项目管理办法、开展试点工作、强化资金保障等等。《工作方案》今年1月份由市文化改革和发展领导小组办公室印发(京文领办发〔2019〕2号),并且为有效推进工作,由市文化改革和发展领导小组办公室牵头,专门成立了老旧厂房拓展文化空间工作专班,包括市发改、规划、住建、消防、应急管理、市场监管、文物等部门,以及经信、财政、生态环境、文化旅游、国资监管、广电等相关部门,总共15个部门,通过工作专班机制,有序推进各项任务落实。

        今年以来,在市委宣传部领导下,市文资中心重点推进两项工作:一是起草《保护利用老旧厂房拓展文化空间项目管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》);二是征集筛选试点项目。这两项工作都得到了各相关部门和各区的大力支持。《管理办法》和试点项目名单经10月31日市文化改革和发展领导小组办公室专题会审议通过,并报请蔡奇书记、陈吉宁市长审核同意后,于11月12日由市文化改革和发展领导小组办公室印发。

        《管理办法》按照优化营商环境、创新政策服务的原则,针对老旧厂房拓展文化空间项目“如何走流程、怎么办手续”,进一步细化设计了项目申请、立项、规划、施工、验收以及登记注册等一整套流程规范,项目办手续涉及哪些部门、流程怎么走、各环节有什么要求,在《管理办法》里都明确了。从老旧厂房《指导意见》到落地实施《工作方案》,再到项目《管理办法》,突出政策引领,逐层深化细化,有了《管理办法》,政策的“最后一公里”就打通了,老旧厂房拓展文化空间工作就进入了政策实操的新阶段。

        无论制定老旧厂房《指导意见》还是项目《管理办法》,始终坚持问题导向,聚焦实践中存在的“痛点”、“难点”问题,政策的核心内容就是破解老旧厂房转型文化空间在实践中存在的改造建设及登记注册“审批难”问题。《指导意见》提出,对“不改变原有土地性质、不变更原有产权关系、不涉及重新开发建设的,经评估认定并依规批准后,可实行继续按原用途和原土地权利类型使用土地的5年过渡期政策”,并提出了“允许临时变更建筑使用功能”的政策条款。《管理办法》则针对如何按照5年过渡期、允许临时变更建筑使用功能等政策条款办理改造建设及登记注册手续,设计了一整套流程规范,进一步把《指导意见》落地落实。从全国范围来看,在破解老旧厂房转型利用“审批难”、打通老旧厂房文化再造通道方面,北京市率先给出了系统解决方案。

        老旧厂房拓展文化空间办手续,本身是件新事儿,没有实操经验可循,同时又考虑到这项工作涉及领域广、影响面大,因此先通过项目试点方式来推进。经过前期摸底调研、区里推荐、部门论证,首批选出31个项目先行先试,通过项目试点,校验制度设计,下一步《管理办法》修订完善公开印发后,就可以在全市范围内广泛推开。

        未来将构建“1+1+X”政策体系构架

        如今,老旧厂房拓展文化空间政策正式落地实操,31处试点项目办手续也正式启动实施,其试验过程也是一次检验过程,还需珍惜试验的机会,严格遵循保护利用的原则要求。

        一是要坚持保护优先、科学利用。按照老旧厂房“该保则保、以保定用、以用促保”原则,在保护利用中传承好城市发展的工业记忆和历史文脉。老旧厂房不能盲目拆建,也要避免过度改造,有价值的相关工业设施以及反映时代印记的文化符号,都应当有意识保留。

        二是要坚持需求导向、高端引领。利用老旧厂房拓展文化空间,要着眼满足周边市民的公共文化服务需求,着力发展高精尖文化产业业态,通过文化创新,助力首都高质量发展。

        三是要坚持安全第一、规范管理。改造建设过程中要严格遵守相关工程标准和技术规范,确保厂房改造在建筑结构、消防等方面的整体安全。同时,由于文化项目的特殊性,也要高度重视意识形态安全,对入驻企业做好引导和管理。

        老旧厂房拓展文化空间涉及业务领域较多,《管理办法》从功能上难以承载各部门内部的具体操作细则,未来,各部门将进一步优化办理流程,细化规范设计,固化管理细则,形成相互衔接贯通的办理规则程序,从政策体系上构建“1+1+X” 也就是《指导意见》+《管理办法》+各部门细则的体系架构,为老旧厂房保护利用工作在全市铺开提供有力的制度支撑。

        专家观点:

        优化营商环境的及时雨

        《管理办法》意义非常大,尤其对于北京这样进入城市有机更新、减量发展阶段的国际大都市来说,更是及时雨。文化行业现对于其他行业收益率低,传导到其所能承受的房租和地租价格也有限。房地成本过高,文化企业恐怕就难以为继。老旧厂房的房租价格因其工业用地性质的原因,相对较低,这个价格洼地恰好可以承载文创企业的需求,且老旧厂房低密度、有特色、富含工业遗迹等特点也更符合文化企业需求。

        为了支持老旧厂房转型文化空间,2015年,国家已经鼓励工业用地在不改变土地性质的前提下,可以改变使用性质,有5年的过渡期。总体导向有了,对于具体怎么实施北京做了非常有益的、深入的、成体系的探索。这看起来很简单,但真的落地需要许多政府部门的支持,比如,北京的《管理办法》就由15个政府部门来共同支持。

        其次,《管理办法》中所列的政府审批管理也充分结合了优化营商环境改革。将行政审批事项基本留在区级层面完成。流程、要件都尽量压缩,尽量优化。尽量让园区经营者可以在快速申请和立项,快速走通,既规范严谨又非常高效。

        第三,《管理办法》并没有一次性推出,而是先行选择31处试点项目。有一个试错过程,也有一个自我完善的回流机制。这样可以使《管理办法》的正式版可以更加饱满。

        ——投资北京研究院常务副院长李道今

        企业心声:

        万事俱备东风已来

        首创·郎园品的最新项目——郎园station是从北京纺织仓库改造而来,即将变为一个复合型的文化艺术园区。这里将有公益书房、文化消费、影视类企业办公等业态。园区的改造和招商都很顺利,只待申请立项。从前,申请立项是一件非常困难的事情。因为以前没有专门针对城市更新、老旧厂房转型改造的立项配套政策,只能按照新建建筑这一类去做。新建项目的土地性质、使用性质和规划建设性质是完全相符的。商业用地就用于商业设施建设,但老旧厂房通常是在工业用地上改变了使用性质。现在不仅路径清晰,而且办理起来非常通畅。我们拿着园区的规划和改造方案,到区级文创办,先去初步那就审核,审核通过以后,然后再到市文资中心去作为一个多部门统一的审核会,重大项目再报请到市里。

        ——首创·郎园品牌总监宋秀平

        园区二期终于有戏了

        2014年,天宁1号园区一期工程落成。能够顺利将热电厂改造为文创园,得益于当时规自委的帮助,作为一次政策突破,我们园区相当于试点,成为当时北京市第一个获得规自委批复改造的工业遗存转型园区,而批复的主要事由是“装修改造”。园区开放时,吸引了社会的广泛关注。2015年,我们就向规自委提出了二期的改造计划。这个申请路径和一期是相同的。但是由于二期改造涉及到地下室开发利用、挑高过高的厂房的加层问题,如果再用“装修改造”的事由已经行不通了。为了能让二期顺利转型,这些年光是园区规划就改了十几个版本。如今,有了《指导意见》和《管理办法》,老旧厂房拓展文化空间不再一事一议,大家有了明确可遵循、可落地的申请立项路径。这是个大好消息,我们的二期终于有戏了。

        ——天宁1号园区运营副总杨崴崴

        集体注册帮了大忙

        工商注册的相关规定要求,一个地址门牌号只能注册一家公司。以往园区入驻企业只能寻找第三方的帮助,去其他地方办理工商注册。注册地址和办公地址不一致,对公司日后经营多少会造成一定困扰。而《管理办法》中提出的允许集体注册办照条款,还帮了入驻企业的大忙。

        ——北人文心印巷文化创意园负责人周晓博