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  • 重构平衡的简约高效基层治理体系

        李文钊

        郡县治,天下安。地方治理是国家治理的基础,其治理能力和水平直接关系国家的长治久安。基层治理又是基础中的基础,它是国家与社会之间互动的界面和接触点。一方面国家的法规、政策和计划都需要在基层中落实,所谓“上面千条线,下面一根针”;另一方面民众直接与基层政府打交道来实现自身诉求,所谓国家治理的“前端”。因此,国家政策的落实和民众的获得感,都依赖于基层治理的质量。

        国家政权末梢的基层政权体系:不平衡及其问题

        理想的基层治理体系应该是一种平衡的治理体系,它需要各方力量有效平衡以实现其问题解决、民众需求满足和社会良性运行的目标。现实中,由于基层政权处于国家治理体系的末梢,也是民众需求和诉求的前端,这使得不平衡的基层治理体系既可能来自于体制内部,涉及基层政权与体制中条块政府的关系,也可能来自于社会外部,涉及基层政权与民众和社会的互动过程。

        体制内部的不平衡主要是由自上而下的压力型体制与自下而上的反馈缺失所导致,这意味着基层政权没有进一步释放压力的渠道,在缺乏与上级政府谈判力的情况下,就会使得基层政权处于弱势而导致体制内不平衡。体制外部的不平衡主要是由于基层政权的资源有限性与民众需求的多样性之间差距所导致,这意味着基层政权在面临多样性需求时缺乏与之匹配的能力、资源和专业。基层治理体系的不平衡性可划分为三类,即治理能力与治理任务不匹配、治理专业性与治理技术性不匹配、治理资源与治理需求不匹配。

        迈向内外平衡的基层治理体系

        从不平衡走向平衡是基层治理改革的方向,也是理解各个地方开始推行基层治理改革的“钥匙”。针对不平衡的基层治理体系,各个地方都开启了多样化的基层治理改革来应对难题,以提升基层治理水平和能力。在这些不同的基层治理改革路径中,目前比较有影响和有典型意义的改革路径主要有三种模式,即上海改革、浙江改革和首都改革。

        上海改革可以追溯到2005年的区域化党建,大范围改革始于2009年,而2015年则是改革系统化的分水岭,它代表上海率先探索出了大城市基层治理改革的集成经验。与上海改革在街道改革方面的影响相比,浙江改革更多以社会改革为重点,在促进政府与社会良性互动、鼓励社会自治方面进行了有益探索。

        首都基层社会治理改革始于党建引领的“街乡吹哨,部门报到”机制创新,随后通过街道改革、权责调整、“接诉即办”、社会共建共治共享改革等一系列变革,逐步发展成为一场系统、全面和深入的基层治理体系变革,它是对上海改革和浙江改革的进一步深化和发展,有可能会为中国社会基层治理体系改革提供重要的样本和经验。

        在国家与社会关系的框架之下,将平衡的基层治理体系总体上划分为内部平衡和外部平衡两个层面,重构平衡的基层治理体系是内部平衡和外部平衡的再平衡过程。

        吹哨报到、街道改革与权责调整

        针对治理能力与治理任务不匹配、治理专业性与治理技术性不匹配等现象,北京以吹哨报到机制改革为先导,通过街道改革、条块关系再调整和整合机制建构等一系列举措,实现治理重心、资源的下移,权责匹配,治理专业性和能力性提升,开启了基层治理体系的内部再平衡。对于科层系统中的权责不平衡、资源配置不平衡和能力不平衡,基层人员用“看得见的管不住,管得着的看不见”、“五指分散不成拳”、“八个大盖帽管不了一个破草帽”等进行了非常形象的概括。

        北京重构内部平衡的基层治理体系改革划分为四个方面,即机制改革、职责改革、机构改革和制度改革。北京的基层治理改革发源于平谷区在治理金矿盗采时开创的“乡镇吹哨,部门报到”机制,在随后的系统思考中升华为“党建引领,街乡吹哨,部门报到”,并且纳入2018年的1号改革,在全市推广。

        为了更好地推行“吹哨报到”机制改革,北京抓住街道改革这一重点,开启了全方位的基层治理变革。2018年4月,市编办、市委组织部联合印发《北京市街道党工委和办事处职责清单(试行)》(京编办发〔2018〕12号,以下简称《街道职责清单》),分党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、综合保障6个职责板块,共111项。在《街道职责清单》中,街道“负责”“承担”的主责主业约占24.1%;“组织”“协调”其他部门共同完成的职责约占34.5%;“参与”“协助”“配合”的职责约占41.4%。

        职能改革最终需要落实到机构上,这是中国特色的机构、职能与编制三项规定的核心内容。《北京市街道办事处条例》以6个职责板块为基础,分别设立6个内设机构。对于派出机构,《北京市街道办事处条例》提出除公安、消防、市场监管等法律、行政法规和国家有关政策明确实行派驻体制的机构外,其余都实现属地管理,这意味着街道办事处被赋予了对派出机构的管理权。

        对于街道与条块关系,主要是通过制度变革来实现街道赋权,这些权利为建构内部平衡的基层治理体系奠定了制度基础。《关于加强新时代街道工作的意见》重点下放给街道参与权、建议权、指挥调度权、统筹协调和考核督办权、支配权等“六权”,通过赋权实现了“不平衡权力”的“再平衡”,让街道在承担属地管理职责时,拥有了更多与之相匹配的权力,避免了属地管理成为部门推卸责任的借口。

        问需于民、接诉即办与共建共治共享

        基层治理的内外平衡体系是一个动态调整过程,也是一个相互调适和相互作用的过程,内部平衡需要适应外部平衡而具有可持续性,外部平衡需要依据内部平衡而得以支撑。从基层政权体系存在的目的看,其内部结构是否平衡,其功能是否实现,最终需要接受环境检验。“群众无感,干部不满”是内外不平衡的真实写照和形象概括,而干群紧张和冲突更是外部不平衡的高级形态。由此可见,外部平衡具有决定性作用,其本质是基层政权体系的功能与环境需求相匹配。

        治理资源与治理需求的不匹配只是外部不平衡的直接表现,其更深层次的不平衡是结构不平衡和互动不平衡。这样,结构不平衡、互动不平衡和供需不平衡构成了外部不平衡的三种表现形式,这三种不平衡相互作用和相互影响成为一种系统,它们也是基层治理体系外部平衡机制重构的着眼点。北京在基层治理变革中,通过问需于民、“接诉即办”和共建共治共享治理格局实现结构、互动和供需平衡,从而推动直接治理和间接治理各自平衡和整体平衡。

        要实现治理的供给与需求平衡,就需要问需于民。事实上,群众路线是中国共产党治理国家的重要方法之一,问需于民是群众路线的具体体现。2019年2月,北京市出台的《关于加强新时代街道工作的意见》中明确提出,“推动基层管理资源和工作力量向网格下沉,建立以街道为主体、以网格为基本单元、以街巷长为统领的基层精细化管理体系。”网格管理的目的是为了发现问题,以便能够及时解决问题。北京市为了实现基层力量的下沉和有效协同,以网格管理为依托,将街巷长、“小巷管家”和网格员、协管员、社区工作者、志愿者、社区专员等基层力量统一纳入网格化体系“组团式”管理,统一调度使用。

        除了问需于民外,北京市还通过“接诉即办”来回应民众的诉求,实现从政府与民众之间的单向互动向双向互动转型。从2019年1月1日开始,北京市将各类服务热线整合到12345市民服务热线,实现咨询、举报、建议、投诉“一号通”,集中受理群众的诉求,将街道(乡镇)管辖权属清晰的群众诉求直接派给街乡镇,街乡镇要闻风而动、全时响应和接诉即办,区政府同时接到派单并负责督办。这从两个方面改变了市民服务中心的功能定位:一方面,市民与政府之间的互动媒介从多界面向单一界面转变,市民可以通过一个热线反映所有问题,这既有利于回应市民需求,又有利于政府对问题进行整合;另一方面,问题的解决机制发生了变化,市民服务中心第一时间将问题反馈给直接解决问题的机构,减少了中间环节,有利于提升行政效率。

        要实现基层治理体系的外部平衡,除了实现政府与市民之间有效互动之外,还需要在合作治理和自主治理上下功夫,真正实现共建共治共享的治理格局。北京市非常重视社区和社会组织在基层治理中的作用,形成了社区和社会组织参与基层治理的共建共治共享格局。要实现共建共治共享的治理格局,一方面政府要通过购买服务、协作网络等方式来实现合作共治,另一方面也需要发挥社会自治力量,促进社区自治和社会组织参与社会治理。

        内外平衡的基层治理体系建构的基石:党的领导和人民中心

        在建构内外平衡的基层治理体系中,党的领导和人民中心是基石,前者是平衡的领导者,后者是平衡的目的。中国共产党和人民在内外平衡的基层治理体系中,承担着跨界性和纽带性的角色。党的领导意味着其可以统筹考虑基层治理体系的内外平衡,并且在内外平衡中处于领导者、调节者和沟通者的位置。从某种程度上看,党需要承担平衡基层治理系统设计者和参与者双重角色。党的十九大报告提出“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”,这是对党在内外平衡体系中承担角色的最好概括。在内部平衡的基层治理体系中,党的领导主要是通过整合党和国家机构来实现,让不同的机构承担不同角色,对横向和纵向机构进行职能优化配置发挥合力,这也是2018年党和国家机构改革的核心逻辑。在外部平衡的基层治理体系中,党的领导主要是通过整合市场和社会等各方力量来实现,起到总揽全局和协调各方的作用。

        人民既是内外平衡的基层治理体系的目标和评判者,又是内外平衡的基层治理体系的参与者。基层治理体系是否平衡,最终需要由人民来评判,人民的需求得到满足就是平衡的基层治理体系。人民也是内外平衡的基层治理体系的重要贡献者,他们在不同平衡体系和系统之间都发挥着关键作用。

        与其他地方相比,北京市非常重视在基层治理体系变革中坚守党建引领和以人民为中心。在推广平谷的“乡镇吹哨,部门报到”的经验中,将之重新定义为党建引领的“街乡吹哨,部门报到”实施方案,首先在全市160多个街道试点,随后全面推广。在2019年发布的《关于加强新时代街道工作的意见》中,明确提出“提高城市基层党建工作水平,加强党对基层治理的全面领导”,并且给出了实现党的领导的具体举措。

        以人民为中心是北京市推行党建引领街道改革的最终目标,更是判断一切工作好坏的最终准则。“民有所呼,我有所应”、“接诉即办”、“共建共治共享”等举措都是回应人民需求、突出人民主体地位和以人民为中心的具体体现,北京市正在建立对人民更友好和回应更便捷的基层政权体系,推动基层治理体系的深刻变革。

        (作者为中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授)

  • 从区块链特征看应用长短板

        唐晓彬 王亚男

        当前,要发挥区块链在我国经济社会各领域的重要作用并使其助力我国经济的高质量发展,应该从区块链的内涵及特点出发,把握区块链技术的优势及当前存在的问题或缺陷;弄清楚区块链技术运用与经济高质量发展的内在逻辑和有机联系,深化区块链管理,以更好地助力我国经济的高质量发展。

        区块链借助互联网能实现信息的全网同步和备份,并且可以使得交易者之间的信任机制得以建立

        2008年,神秘人士中本聪首次提出了区块链的概念,随后这一概念不断被引入大众视野。区块链是一种可以创造信任的共享账本和分布式数据库,它的诞生和发展是以互联网等技术的诞生和发展为基础的,区块链借助互联网能实现信息的全网同步和备份,并且可以使得交易者之间的信任机制得以建立。其特征可以主要概括为以下方面:

        一是去中心化。也就是说,通过网络记录的每笔交易不存在任何中介机构,所有交易的发生都是交易人直接交易,并按照交易时间被记录在交易人手机或电脑的客户端程序中。从这一点可以看出,区块链可以绕开中介机构展开交易,从而避免中介交易的风险。

        二是不可篡改和可追溯。每一笔网络交易都会有其发生的时间,从而构成一个数据块,并运用密码技术予以加密。区块链就是将每一个数据块按照时间发生的先后顺序将其线性串连起来。由于时间的不可逆性和不可更改性,使得区块链具有了不可篡改的特点。也就是说,所有人的所有交易都被记录在案。如果其中在某个交易环节出现造假情况,我们完全可以通过区块链条进行精准识别,实现交易的可追溯,从而保证交易的真实性、可靠性。

        三是信息的共享和透明。这主要指网络中的所有人都能看到所有的交易记录,都能共享数据账本,所以当某个区块数据出现问题时,并不会导致所有交易记录和数据资产遭到破坏。因此,基于区块链的这些特征,网络交易者之间可以建立起一定的信任机制,从而可以简化交易流程和审批程序,形成便捷、高效、透明的工作机制。

        区块链技术在经济社会各领域的应用与推广,能加快现代化经济体系的建立,助力我国经济的高质量发展

        我国经济的高质量发展是以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念引领的发展,其本质要求在于解决当前经济社会发展中不平衡不充分的问题,提高人民的获得感、幸福感和安全感。而区块链技术在经济社会各领域的应用与推广,能加快现代化经济体系的建立,助力我国经济的高质量发展。

        一是区块链技术作为一个新兴领域,与我国创新水平的提升相辅相成。创新是我国经济高质量发展的不竭动力,提升创新水平需要不断占领技术制高点,推进核心技术领域的不断发展与突破。而区块链作为一个崭新的技术领域,是对互联网技术的重大突破,只有将区块链技术融入到增强自主创新的过程中,才能提升核心技术的变革能力,不断推进技术变革和效率变革,促进新动能体量的不断壮大,充分发挥新动能对经济增长的推动作用。

        二是我国经济的高质量发展需要处理好经济、环境、民生等多个领域的协同发展,而区块链可以为其提供强有力的技术支撑。利用区块链形成的信任机制,可以对交易中的信任问题进行把控,从而促进交易的顺利开展,对解决企业之间的合作问题、个人信用贷款等问题具有重要意义,有助于创造高效公平的竞争环境,促进市场机制的不断健全和完善;区块链在区域协同发展中的应用,能精准掌握不同区域间要素资源的各自特点,从而可以根据各区域发展特色,对区域内的生产要素进行优化配置,提高区域间生产要素的高效有序融合;区块链在民生领域的应用,能智能化地识别各领域的问题所在,促进人们在教育、医疗、就业等领域享受到更加便捷、更为智能和优质的服务,提升人民的生活满意度;区块链技术在城市建设和管理中的应用,能精准化地识别城市运行中的短板,促进有效施策,进而增强政务管理的科学性和有效性。

        三是由于当前区块链技术尚不够成熟,需要制定和完善相关法治规章,以合理规避区块链存在的缺陷,使其更好地推进我国经济的高质量发展。区块链技术尽管采用加密算法对数据资源进行保护,但由于其公开、共享、透明的特点,使其在隐私保护方面存在一定缺陷。尤其在金融等领域,数据信息的保护问题成为客户关注的重要问题。因此,应加强网络安全保护,制定和完善与网络隐私相关的法律法规,强化法治建设,有效防止私人信息的非法泄露和利用,为区块链在经济社会各领域的应用和普及营造良好的发展空间,从而为更好地发挥其在我国经济高质量发展中的关键作用提供法律保障。

        四是应加快培育区块链技术人才。人才是区块链技术研发和应用的关键,只有加强人才队伍建设,培育优秀的区块链人才,才能为推进区块链技术在各领域的应用与推广奠定坚实基础。应出台相关政策,强化企业的人才意识、技术意识,鼓励企业加大资金投入力度,建立完善的区块链人才培养机制;要加强对现有高技术人才的培训力度,形成不断学习新领域新技术的良好氛围,强化区块链技术的学习机制,使学习、掌握、深化区块链技术成为常态,不断发挥其在我国经济高质量发展中的重要推动作用。

        (作者分别为对外经济贸易大学北京对外开放研究院研究员、对外经济贸易大学统计学院教授;对外经济贸易大学统计学院博士研究生)

  • 对人口增长惯性规律保持足够敬畏

        穆光宗

        近日,中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》(下称《规划》),这是从现在起到本世纪中叶我国积极应对人口老龄化的战略性、综合性、指导性文件。从国家层面编制应对人口老龄化的中长期规划,具有未雨绸缪、纲举目张之深远意义。

        构筑应对人口老龄化的五位一体的战略框架

        《规划》从社会财富储备、劳动力有效供给、养老服务和产品供给、为老服务科技创新和孝亲敬老社会环境五个方面部署了应对人口老龄化的具体任务:

        其一,夯实应对人口老龄化的财富基础。《规划》提出要进行“社会财富储备”,这无疑是正确的。经济是基础,发展是前提,总之有钱好办事、办好事,提高全社会的养老保障能力是老年安全、国家安全的题中应有之义。国际上早已达成的共识是:老龄问题既包括了发展问题和人道主义问题,也包含了人口老龄化问题和老年人问题,只不过前者是广义的发展视角,后者是狭义的人口学视角。随着人口老龄化的加深,老年人口负担比以及制度赡养比不断上升,长期面临“食之者众、生之者寡”代际人口失衡的挑战。

        要防范和解决养老金“空缺”可能带来的老无所养危机,国家就需要做好两个“蛋糕”,即“财富蛋糕”和“福利蛋糕”。比社会财富储备更直接影响老年人福祉的是社会福利分配,在国民收入二次分配时应充分考虑老年福利和老有所养的诉求。要做到社会财富的“大河”无论有水没水以及水大水小,老年福利的“小河”都不会干涸,都有基本保障。

        其二,改善人口老龄化背景下的劳动力有效供给。包括两个方面,即全面提高人力资源素质,推进人力资源开发利用,核心是推动人口红利向人才红利转变。在知识经济来临之际,劳动力有效供给必须考虑数量、质量和结构三方面。在人口城镇化的进程中,早在2012年前后,我国农村劳动力转移就开始跨越“刘易斯拐点”,从无限供给转向有限供给。2012年以降,我国劳动年龄人口每年减少上百万甚至数百万,到2018年一共减少了2600多万,这是“用工荒”出现的人口背景。

        究其根源,是因为持续的低生育和少子化减少了新增青年人口的供给,从长远来看,少子化将严重制约年轻劳动力的有效供给。

        其三,打造高质量的为老服务和产品供给体系。随着人口老龄化程度的不断加深,高龄老人、空巢老人、独居老人以及失能失智老人数量不断增多,基本养老服务和长期照护的刚性需求持续增长,但有支付能力的有效需求不足、护理人员同时严重不足形成了养老服务的“卖方市场”,一方面养老服务价格畸高,另一方面养老服务不可及,恶性循环。

        享受有品质的养老是中国人民共同的“养老梦”。我国养老服务供给能力总体不足,有明显的“未备先老”的特征。为此,《规划》提出要加大养老服务投入力度,多渠道、宽领域扩大适老产品和服务供给,特别强调了“机构充分发展”、“医养有机结合”,对无论是公办养老机构抑或民营养老机构,均不再争论它们各自界定不清的“支撑作用”还是“补充作用”。总之,养老机构要尽势而发、尽力而为,让市场机制来决定养老资源配置,来决定各色养老机构在竞争环境中的兴衰沉浮,全面开放养老服务市场。

        其四,强化应对人口老龄化的科技创新能力。当今之世,科技发展一日千里、日新月异,养老科技也层出不穷。“智慧(智能)养老”颇有市场,大有前途。科技创新推动银发经济和养老产业,老年人共享高品质的老年生活。《规划》提出要深入实施科技创新驱动战略,提高为老服务的科技化水平,新型养老服务业与科技的融合可谓恰逢其时。在社区层面成功打造没有围墙的虚拟养老院是中国式养老探索最成功的模式之一。虚拟养老院帮助老年人实现了在熟悉的环境和人群互动中在地老化、在家养老的梦想,通过互联网+远程智能化科技支持下的养老服务平台,可以根据需要上门为老人提供家政服务,这一模式在苏州等地实验之后日趋成熟。

        其五,构建养老、孝老、敬老的社会环境。自古以来,中华民族就有孝亲、尊老、敬贤的优良传统,传承着“积谷防饥、养儿防老”和“老吾老以及人之老、幼吾幼以及人之幼”的亘古未变的养老梦以及历久弥新的慈孝观。我们既要传承好血浓于水的“血亲孝”(老吾老),也要弘扬仁者爱人的“仁道孝”(以及人之老)。孝亲尊老,以文化之,教育先行。推动老有所养、老有所乐、老有所学、老有所为、老有所医和老有所安。总之,文化养老,大有可为。

        老龄化治理不仅要关注老年人养老问题,而且要有人口年龄结构优化意识

        从人口学视角出发,我国人口老龄化的近期挑战来自少劳老龄化(劳动年龄人口减少的老龄化),远期挑战来自少子老龄化(0-14岁少儿人口减少的老龄化)。在某种意义上,可以说少子化的挑战要大于老龄化,因为低生育-少子化关系到人口的未来与家国的希望。

        同时,关注劳动年龄人口的存量与增量,不能只关注人力资源存量的开发利用,而且要未雨绸缪地进行人力资源增量的储备,这与生育率、出生率和自然增长率有关。我国生育率已经大幅度下降到很低的水平,现在面临的问题不是生育率需要继续下降或者稳定,而是生育率可能过低且已失去了反弹力。我国的生育率发展目标是适度低生育率,总和生育率(即一国家或地区的妇女在育龄期间平均的生育子女数)大致应该落在1.8-2.5的区间。但由于掉入的是内生性低生育率陷阱(即从过去政策限制只能独生到现在家庭自愿选择独生),所以适度低生育目标恐怕也是理论上的奢望。

        我国人口老龄化的实质是且老且少、边少边老和未富先少。老年人在增加,年轻人在减少,老年人福祉更难保障。人口老龄化问题最直观的挑战体现在:缴纳养老保险费的经济活动人口趋于减少,而需要领取养老金安度晚年的退休人口却在持续增加,导致养老金支付压力越来越大。

        问渠哪得清如许,为有源头活水来。生育是人口发展的源头,其水平高低关乎人口自身的可持续发展。党的十九届四中全会提出“优化生育政策”,意义深远重大。

        人口是慢变量,也是主导社会发展的基本力量,对人口增长的惯性规律,我们需要保持足够的敬畏之心。在生育率持续低迷的新时期,为协调生育少子化和人口老龄化的关系,促其平衡发展,实现人口均衡,全面开禁生育限制、全面优化生育和全面鼓励生育是关系国家安全、民族复兴的真正深具远见的重大战略抉择。

        (作者为北京大学人口所教授)  

        本版供图 楚云舒