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  • 从国家建设规律看国家治理现代化

        张文君

        党的十九届四中全会审议通过的《决定》,既阐述了中国特色社会主义制度和国家治理体系发展的历史性成就、显著优势,又提出了实现这一目标的总体要求,特别是就加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导提出要求。为更好学习贯彻落实党的十九届四中全会精神,需要从现代国家建设的一般规律来理解和把握国家治理现代化。

        国家治理现代化是现代国家建设的重要组成部分。从比较视野看,现代国家建设一般经历政权与制度的建构、制度整合国家、经济社会充分发展、国家治理现代化四个阶段。新中国成立70年,改革开放40多年,目前我国已经处于国家治理现代化阶段,目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。从国家治理体系和治理能力的关系来看,国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。二者的结合是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。前者是从国家治理的“结构”来讲的,后者是从国家治理的“功能”来讲的,概括起来就是结构决定功能,功能体现结构,二者紧密配合、相互调试好才能让我国的制度优势转化为治理效能。这一目标的实现要求我们进一步明确国家治理现代化在现代国家建设中的基本定位,充分利用现代国家建设的规律与经验来推动国家治理体系和治理能力现代化,包括现代国家建设在思维方式、基本框架等方面对国家治理现代化的指引等。

        国家治理现代化延续现代国家建设的思维方式。以科学技术推动现代国家建设是世界各国迈向现代化的基本经验。就中国而言,科学技术对现代国家建设的重要作用早已在中国有识之士的思维观念中根深蒂固,甚至构成其对中国现代国家建设的基本思维方式。近代以来,在西方国家坚船利炮下,中国一步步沦为半殖民地半封建社会,中国的知识分子为早日实现民族独立苦苦思索并进行了多种尝试。不论是张之洞的“中学为体,西学为用”、胡适的“全盘西化”,还是牟宗三的“综合方案”,虽观点各有不同,但都肯定了科学技术对现代国家建设的重要意义。近代中国虽经历了屈辱和挫折,但人们对科学技术能“救国”的信念始终没有减弱,并在中国共产党这里得到了继承。新中国成立后,发展科学技术始终被认为是实现“富国强兵”的重要举措。从“向科学进军”的号召到“科学技术是第一生产力”的论断,到“科教兴国”战略,到“创新型国家建设”,再到“中国特色自主创新道路”,无不体现着中国共产党人对科学技术的执着追求。随着信息社会的来临,以互联网为代表的信息技术更是受到特殊“礼遇”,习近平总书记将信息化看作是中华民族千载难逢的机遇和实现伟大复兴中国梦的关键助力,建设网络强国、实施国家大数据战略、推进“互联网+”行动计划等都是以互联网信息技术推动现代国家建设的重要举措。

        国家治理现代化遵循现代国家建设的基本框架。中国特色社会主义道路是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本框架,推进国家治理体系和治理能力现代化要以中国特色社会主义为价值取向。这种内在的规定性要求我们必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”。核心任务就是在根本制度、基本制度、重要制度框架下,根据根本制度的内在逻辑、运行方式以及国家治理面临的实际要求,改革、创新和建构各类体制、机制,并将其系统化、协同化和操作化,从而实现国家治理体系高效运转,将国家制度优势转化为治理效能。

        党的十九届四中全会明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标:到我们党成立一百年时,在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二○三五年,各方面制度更加完善,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。有了明确目标,接下来的关键在于落实,这就需要从现代国家建设规律来理解和把握国家治理现代化,从新中国70年建设现代国家的经验中吸取养分,为实现总目标奠定坚实的理论基础。在此基础上,加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,把我国制度优势更好转化为国家治理效能。

        (作者单位:中共北京市委党校)

  • 新时代推进政府治理现代化的四大任务

        张 克

        十九届四中全会审议通过的《决定》对坚持和完善中国特色社会主义行政体制作出明确部署,为新时代行政体制改革与推进政府治理现代化提供了根本遵循。

        坚持和完善中国特色社会主义行政体制是一个系统工程,任务繁重、涉及面广,要着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化,把国家制度优势更好转化为政府治理效能。党中央历来重视行政体制改革,党的十八届二中全会、三中全会,十九大、十九届三中全会相继就机构改革、职能转变、优化服务等方面做出重要部署,十九届四中全会明确提出了坚持和完善中国特色社会主义行政体制四个方面的重要任务,《决定》对构建职责明确、依法行政的政府治理体系部署了四个方面重点任务,为形成更加成熟定型的中国特色社会主义行政体制指明了方向。

        完善国家行政体制,着力提升政府治理效能。行政决策、行政执行、行政组织、行政监督是国家行政体制的核心要素,要以推进国家机构职能优化协同高效为着力点,推动决策、执行、监督等环节有机统一、衔接协同。全面提升政府治理效能,需要牢固树立“一盘棋”思维,健全政府部门之间的协调配合机制,加强制度和政策层面协同,破解长期存在的政出多门、政策效应相互抵消问题。通过减少事项、整合力量、改进方式、重心下移等举措深化行政执法体制改革,切实提高人民群众对行政执法的满意度。创新行政管理和服务方式,将更多行政资源从事前审批转移到事中事后监管和公共服务上来,完善信用监管、大数据监管等新型监管机制。通过流程再造、数据共享等手段加快实现政务服务“一网通办”,推进全国一体化政务服务平台建设,推动政务服务实现无差别受理,让人民群众感受到更多改革获得感。提升绩效管理制度的科学性和有效性,完善奖优罚劣、容错纠错机制,推动各地区各部门激励担当作为,提高政府执行力和公信力。

        优化政府职责体系,全面正确履行政府职能。科学合理的政府职责体系是政治、经济、社会、文化和生态文明等领域改革发展的重要支撑和保障。建设人民满意的服务型政府,要全面正确履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能,加快实行政府权责清单制度。持续深化“放管服”改革,最大限度减少行政审批,加强市场监管、质量监管、安全监管,优化营商环境、提升政务服务水平。坚持稳中求进工作总基调,完善发展规划、财政预算制度、现代中央银行制度等方面的宏观调控制度体系,促进就业、产业、投资、税收、区域等政策协同发力。为满足人民群众对高质量公共服务的新需要,必须创新公共服务供给方式,加快推进基本公共服务均等化,在医疗、养老、托幼、住房保障等方面补短板强弱项提质量。加快数字政府建设,充分运用大数据、人工智能等新技术手段提升政府治理能力。大力推进生态环境保护制度建设,强化源头预防、过程控制、损坏赔偿、责任追究等制度的执行力,健全资源节约集约利用政策体系,统筹实施对山水林田湖草海一体化生态保护和修复。

        优化政府组织结构,推动机构运行科学高效。持续推动政府机构设置更科学、职能更优化、权责更协同是优化政府组织结构的主要目标。关于深化党和国家机构的改革对政府组织结构进行了系统性重构,当前和今后一个时期要不断适应经济社会发展需要,进一步完善体制机制推动政府机构运行更加顺畅高效。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,严格执行机构“三定”规定,完善“三定”规定作为党内法规与政府部门权责清单制度的有机衔接。根据新型城镇化发展态势和地方治理现实需要,优化行政区划设置,提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力。健全城乡融合发展机制,加快实现农业转移人口市民化,因地制宜统筹考虑省直管县、县改市、撤县设区、经济发达镇改市等多种方式,促进城乡要素自由流动、资源合理配置。按照扁平化、高效率的要求,完善行政管理组织体系,综合设置职能相近的政府部门,根据基层事务特点构建简约高效的基层管理体制。

        理顺中央与地方关系,充分发挥两个积极性。发挥中央和地方两个积极性,是新中国70年来国家治理的宝贵经验。新时代党和政府的治理任务更加艰巨繁重,迫切需要进一步理顺中央与地方职责关系,把握好“统与分”“放与管”“条与块”“事与财”等几对关系,健全充分发挥两个积极性的体制机制。在统一性方面,要坚决维护国家法制统一、政令统一、市场统一,在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面加强中央政府宏观事务管理事权。在多样性方面,要赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作,尊重基层和群众的首创精神,将地方创造的经过实践检验的有益经验复制推广到全国。强化容错纠错机制制度建设,防止过度督察考核与问责泛化,切实为基层松绑减负。此外,还要健全条块部门的信息沟通和工作协同机制,围绕中央和地方共同事权职责形成治理合力。合理划分中央和地方各领域事权与支出责任,提升区域间基本公共服务均等化水平,增强中央财政对欠发达地区的民生保障、基本公共服务供给等方面的兜底保障作用。

        【作者单位:中共中央党校(国家行政学院)公共管理教研部】

        本版供图:季礼  

  • 凝聚共识:人民政协的重要职能

        赵连稳

        十九届四中全会强调,“发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能,提高政治协商、民主监督、参政议政水平,更好凝聚共识。”这意味着人民政协在提高建言资政水平的同时,还要履行好“凝聚共识”的主要职能。人民政协只有把凝聚共识作为主要职能,才能更好地发挥制度优势,使党的主张更好地落实下去,在国家治理体系和治理能力现代化中更好地发挥作用、体现价值。

        提高国家治理能力,一个重要方面就是凝聚共识。人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构,就是因为它具有凝聚共识的职能,将凝聚共识作为主要职能,是其履职的内在要求。履行好凝聚共识的职能,人民政协才能更好地发挥协商民主的重要渠道和专门协商机构作用,更好地回答人民政协从哪里来、又到哪里去的时代之问。人民政协要“在建言资政和凝聚共识上双向发力”,“健全建言资政与凝聚共识双向发力的程序机制”。70年来,人民政协的政治协商、民主监督、参政议政三大职能逐步完善,在建言资政方面卓有成效。新时代,人民政协要在继续建言资政的同时,着力发挥凝聚共识的职能作用。

        人民政协发挥凝聚共识职能作用,是应对世界百年未有之大变局、实现中华民族伟大复兴、推进国家治理能力现代化的需要。中国人民从来没有像今天这样接近伟大复兴,同时也面临着巨大挑战。人民政协要充分发挥凝聚共识的职能作用,把政协的制度优势转化为治理效能,实现近代以来无数仁人志士、革命烈士和海内外中华儿女梦寐以求的中华民族伟大复兴。

        进入新时代,人民政协要将凝聚共识作为主要职能,继续弘扬围绕中心、服务大局的优良传统。人民政协要运用好政协思维和话语方式,通过思想政治引领,把海内外中华儿女政治参与的积极性引导到正确轨道上来,既尊重包容、扩大有序政治参与,又坚持底线、提倡理性表达,通过制度的有效运行和民主程序,把党的主张转化成各民主党派、无党派人士、各族各界的共识,落实下去;同时把各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士和海外同胞的智慧和力量,凝聚上来。如此,使海内外中华儿女心往一处想、劲往一处使,从而提高国家治理能力和水平,推进国家治理能力现代化。

        人民政协要用好专门协商机构平台,充分发挥凝聚共识职能作用,推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出,推动人民政协这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型、发挥好专门协商机构作用是人民政协在新时代的新方位新使命。而在建言资政和凝聚共识上双向发力,是人民政协这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型的标志之一,这就需要新时代的人民政协用好专门协商机构平台,认真履行凝聚共识职能,为国家治理体系和治理能力现代化做出贡献。

        人民政协以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为依托,具有包容性、广泛性、参与性、多样性、灵活性、引导性的优势,契合了国家治理体系多元参与、多元“共建共治共享”的要求。人民政协要用好专门协商机构平台,发挥好凝聚共识职能作用,助力国家治理能力的提升,为此,要畅通和拓宽协商渠道,适时开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,积极探索远程协商、网络议政等新的协商形式,注重线上互动和线下沟通;主动邀请各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派代表人士,就国家政治生活中的重大问题进行协商;紧扣社会主要矛盾变化,关注基层社会治理,面向联系的界别与群众,就他们关心的切身利益问题,同他们进行充分协商,既尊重多数人的意愿,也关照少数人的合理诉求。

        凝聚共识,必须坚持求同存异、聚同化异。凝聚共识是在不同利益愿望中、不同意见中找出共同性要求、寻求共同点。通过充分的平等协商、有序协商、真诚协商,达到求同存异、聚同化异的目标。人民政协要发挥联系广泛、包容性强的优势,有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士和海外同胞,进行广泛协商,让各种意见、建议、愿望和诉求得到充分合理的表达,实现多元协商共治,推进国家治理能力现代化,以国家治理效能体现制度优势。

        十九届四中全会制定了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化“三步走”的总体目标,人民政协作为中国特色的制度安排、作为我国的重要制度和民主形式,必将在实现国家治理体系和治理能力现代化目标过程中做出重要贡献,提供有力保证。

        (作者为习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员,北京联合大学北京政治文明建设研究基地常务副主任、教授)

  • 优化生育:具有深远意义的新提法

        穆光宗

        十九届四中全会审议通过的《决定》提出,“优化生育政策,提高人口质量”。“优化生育”这一新提法具有重大而深远的意义,意味着计划生育和人口控制的旧时代即将落幕,优化生育和人口优化的新时代即将开启。

        优化生育的内涵至少包含了生育决策的优化、生育过程的优化和生育结果的优化。为此,需要相互融合、相得益彰、系统完整的政策支持和制度保障。

        首先是生育决策的优化。就人口与国家的关系而言,人口是社会生活的主体,是社会生存的基础,是社会发展的动力。中国世无其匹的迅疾人口转变的经验和教训表明,低生育目标的实现,丝毫不意味着人口问题的终结,相反倒是如影随形地伴随着人口问题的转型,这就是以低生育为源头和核心的新人口问题的产生。事实上,从1990年代初开始,我国人口就慢慢滑入负能量十分隐蔽的低生育陷阱。在社会各界对低生育逐渐达成共识的今天,严格的生育控制政策显然已完全不合时宜,而是应该结合新的情势迅速实现生育的优化。

        生育决策的优化包括:其一,恢复生育决策的本来面目和基本逻辑。生育具有双重属性,即工具性(如养儿防老、传宗接代)和人文性(如天伦之乐、人类偏好),我们既要重视生育之用,也要重视生育之好。将生育决策权回归人民和家庭,就是尊重了生育的基本规律,即生育的主体性、自主性和分散性。因此,我认为,现行生育政策完善的方向是,从国家决策、代理决策和集中决策转向家庭决策、自主决策和分散决策。具体来说,路线图是先取消生育的限制,紧跟着就是适时从惩罚多生转向鼓励多生,政府拿出真金白银以降低家庭难以负担的生育成本,以改良我国生育率持续低迷的状况。可以预期,取消生育的行政限制,将完整的自主生育权利交给人民,让生育决策回归常态和家庭计划的本义,国家和政府主动承担起促进性与生殖健康、生育服务和社会保障的责任和义务,是优化生育政策的核心取向。

        其二,生育不等于生殖,生育归根到底是关乎人类自身生存与发展的理性社会行为,在低生育时代需要强大的政策支持和正确的社会引导。生育决策的优化要与生育条件、生育环境和生育文化的优化和引导相得益彰,才能降低决策的风险,有利于微观生育优化。现实地看,全面二孩政策要真正奏效、充分释放政策红利须有生育服务与保障政策、产假制度、生育津贴制度、入托入学政策等一系列的配套支持。完善生育配套政策、实现家庭生育成本的部分社会化是当下生育优化的侧重点和突破点。构建生育友好、孩子友好、家庭友好的社会经济文化环境,应该是优化生育政策的题中应有之义。

        其三,优化生育决策包含了引导和帮助国人科学、理性决策适度生育的含义,即社会要倡导和支持适龄、适时、适量的生育。“适龄”是说理论上存在一个适合优孕优生的年龄区间,譬如从我国女性合法的结婚年龄20岁算起到生殖医学上一般认为的高龄产妇35岁为止,最佳生育年龄大概是25-30岁左右。“适时”是指生育的各项主要条件是否可以满足以及生育间隔是否合适,包括身体条件、时间精力、经济状况以及后续的职业安排和婴儿照顾的人力支持等方方面面的情况,需要综合考量。“适量”是指生育孩子的数量,即生育水平要适当;人口学理论认为,有两个孩子的家庭可称之为“合适之家”,这也是可以维持人口再生产的更替水平生育率。孩子是财富和幸福的源泉,也是希望和未来,有条件的家庭还是应该选择生育两个甚至三个孩子。毋庸讳言,独生子女生育和不生育、零生育(所谓丁克现象)都是一种风险型决策;从风险发生的概率来看,前者的风险是指唯一性(可能遭遇失独、独子伤残和老年空巢的风险),后者的风险是老无所依、老无所养。

        其次,生育过程的优化是指从结婚成家到生儿育女的生命历程中要努力确保优婚优孕。这方面政策优化的诉求是提高婚姻质量,包括婚姻的稳定性、抗压性、凝聚力以及和谐度,降低离婚率。保护妇女儿童的权益,加强优孕指导,确保孕妇健康。

        再次,生育结果的优化一般是指优生优育,在大生育框架里还包括全生命历程的优成优才。确保母婴健康、生殖健康和出生质量,降低高龄产妇分娩率、出生缺陷发生率,从优生优育到优成优才,关注人口发展的生命全周期、健康全过程,提高每一轮出生人口的成才率,强化生育优化完整的政策和制度保障体系。

        (作者为北京大学人口所教授)