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  • 中华人民共和国“国名”的历史渊源

        张旭东

        鸦片战争以后,中国经历了“三千年未有之变局”,在“救亡图存”思潮推动下,建立“新中国”成了近代以来知识分子们思考的首要主题。据现有资料考证,最早提出“新中国”的是康有为。面对清末危机,1888年康有为提出:“既审中国之亡,救之不得,坐视不忍,大发浮海居夷之叹,欲行教于美,又欲经营殖民地于巴西,以为新中国。”中国共产党自诞生之始,就开始了建立“新中国”的构想及实践。

        从“中华联邦共和国”到“苏维埃工农共和国”

        中国共产党成立前后,中国处在军阀割据混战的乱世,“因为民主政治未能成功,名为共和国家,实际上仍旧由军阀掌握政权,这种半独立的封建国家,执政的军阀每每与国际帝国主义相互勾结”。为此,党的二大指出:“统一中国本部(包括东三省)为真正民主共和国。”“用自由联邦制,统一中国本部、蒙古、西藏、回疆,建立中华联邦共和国”。“真正民主共和国”性质的“中华联邦共和国”是中国共产党建国思想的历史起点。但由于年幼的中国共产党没有真正领会区别新旧民主内涵,不能准确判断分析中国各阶级在国家中的地位,所以这一构想在国民党右派分裂下很快夭折。

        1927年5月,中共五大宣言提出要“打倒帝国主义军阀及反叛的资产阶级的反革命联盟”,建立“工农小资产阶级的革命民权同盟”,“建立新的自由的中国”。10月23日,《中国共产党、中国共产主义青年团反对军阀战争宣言》明确提出:“统一中国,造成新中国——工农兵劳动贫民代表会议(苏维埃)的中国。”这是“新中国”一词首次出现在党的正式文件中。囿于当时的情境,中共对“新中国”的构想还停留在移植苏联模式层面上,提出了“苏维埃共和国”口号。“苏维埃共和国”设想之初指的是“工农兵士贫民代表会议的民主共和国”,即“苏维埃工农共和国”。随着革命实践的发展,全国规模、统一名称的“中华苏维埃共和国”1931年11月7日在江西瑞金成立。《中华苏维埃共和国宪法大纲》明确规定了“中华苏维埃共和国”的性质:“中国苏维埃政权所建立的是工人和农民的民主专政的国家。”这表明“中华苏维埃共和国”的性质是工农民主共和国,即“苏维埃工农共和国”。

        “苏维埃工农共和国”是中国共产党建国思想的第一次独立尝试,但由于它是中国共产党在第一次大革命失败后,在来不及对中国国情作深入分析的背景下,不顾中国国情地移植模仿,它的最终流产也在所难免。

        从“苏维埃工农共和国”到“苏维埃人民共和国”再到“民主共和国”

        1935年12月的瓦窑堡会议通过了《中央关于目前政治形势与党的任务决议》,该决议指出:“苏维埃工农共和国及其中央政府宣告:把自己改变为苏维埃人民共和国,把自己的政策,即苏维埃工农共和国的政策的许多部分,改变到更加适合反对日本帝国主义变中国为殖民地的情况。”“苏维埃人民共和国”是中共在民族矛盾突出背景下对国家前途与命运深思的话语反映,它扩大了国家政权的阶级基础和社会基础。但是,“苏维埃人民共和国”这种称谓没有从根本上放弃“苏维埃”的主张,不能真正适应民族矛盾至上背景下统战策略转变的要求,所以很快就被搁置。

        1936年8月25日,在《中国共产党致中国国民党书》中,中共将“苏维埃人民共和国”改为“民主共和国”,表示“我们赞助建立全中国统一的民主共和国”,“在全中国统一的民主共和国建立之时,苏维埃区域即可成为全中国统一的民主共和国的一个组成部分”。9月17日,中共中央政治局通过《关于抗日救亡运动的新形势与民主共和国的决议》,其中在对“民主共和国”的口号作具体说明时指出:“中央认为在目前形势之下,有提出建立民主共和国口号的必要,因为这是团结一切抗日力量来保障中国领土完整和预防中国人民遭受亡国灭种的惨祸的最好方法,而且这也是从广大人民的民主要求产生出来的最适当的统一战线的口号,是较之一部分领土上的苏维埃制度在地域上更普及的民主,较之全中国主要地区上国民党的一党专政大大进步的政治制度。”可见,“民主共和国”是从团结全国抗日救亡的历史任务出发而提出的又一“新中国”口号。

        “民主共和国”的提出一定程度上适应了民族抗战背景的形势,但是,“民主共和国”没有清晰地表明中国共产党所追求的民主目标:到底是新民主,还是旧民主?另外,“民主共和国”在20世纪30年代末,即在抗战进入相持阶段的时候,受到蒋介石为首的大地主大资产阶级的破坏和攻击。同时,共产党抗日根据地的建政实践也推动着新的建国口号的提出。

        从“民主共和国”到“新民主主义共和国”

        在“民主共和国”受到诸方挑战的背景下,中国共产党不断发展了“民主共和国”内涵。1939年12月,毛泽东在《中国革命和中国共产党》报告中指出“民主共和国”的国体:“中国现阶段的革命所要造成的民主共和国,一定要是一个工人、农民和其他小资产阶级在其中占一定地位起一定作用的民主共和国。换言之,即是一个工人、农民、城市小资产阶级和其他一切反帝反封建分子的革命联盟的民主共和国。这种共和国的彻底完成,只有在无产阶级领导之下才有可能。”这就明确了新民主主义革命所形成的“民主共和国”与一般意义上的“民主共和国”的区别。

        1940年,毛泽东《新民主主义论》问世,正式回答了新民主主义革命要建立什么样的国家问题。毛泽东强调:“现在所要建立的中华民主共和国,只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国,这就是新民主主义的共和国,也就是真正革命的三大政策的新三民主义共和国。”新民主主义共和国与民主共和国最大的区别就是有了“新”质的规定,“新民主主义的政治、新民主主义的经济和新民主主义的文化相结合,这就是新民主主义共和国,这就是名副其实的中华民国,这就是我们要造成的新中国”。“新民主主义共和国”是中国共产党从国情出发提出的基本建国方略,其在各抗日根据地的初步实践,为最终重建国家积累了新鲜经验。

        从“新民主主义共和国”到“中华人民共和国”

        1946年6月,蒋介石最终撕毁停战协定,挑起了内战。客观形势迫使中共中央和毛泽东不得不以战争为手段来解决“新中国”的问题。1947年7月,人民解放战争由战略防御转入战略进攻,这成为中国革命的一个转折点。10月10日,毛泽东在神泉堡起草了《中国人民解放军宣言》,第一次提出了“打倒蒋介石,解放全中国”的口号,号召“联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子,组成民族统一战线,打倒蒋介石独裁政府,成立民主联合政府”。这是要“建立一个崭新的中国”、一个“独立、自由、富强和统一”的“新中国”。

        为了确定“新中国”的名称,中共领导人和民主人士在政协筹备会上进行了比较和选择,黄炎培和张志让主张用“中华人民民主国”这个称呼,因为民主和共和在西方语言里意思相近,无须重复。张奚若主张“中华人民共和国”,因为“人民”二字已经把人民民主专政的意思表达出来,不必再把“民主”二字重复一次了。大多代表倾向于使用“中华人民共和国”这一名称,最终提交了政协会议并获得通过。

        周恩来于1949年9月7日向政协代表作了《关于人民政协的几个问题》的报告,其中就国名问题解释说:“在中央人民政府组织法的草案上去掉了中华人民民主共和国的‘民主’二字,去掉的原因是感觉到‘民主’与‘共和’有共同的意义,无须重复,作为国家还是用‘共和’二字比较好。辛亥革命以后,中国的国名是‘中华民国’,有共和的意思,但并不完全,可以作双关的解释,而且令人费解。现在我们应该把旧民主主义和新民主主义区别开来。因为在辛亥革命时期,俄国十月革命尚未成功,那时只能是旧民主主义的。在那以后由不完备的旧民主主义进步到完备的新民主主义。今天,为了使国家的名称合乎国家的本质,所以我们的国名应该是中华人民共和国。”

        至此,中国共产党“新中国”话语体系经过不断演变和扬弃,最终以“中华人民共和国”的国名,以“独立、民主、和平、统一、富强”为目标得以确立。这既是话语体系演进的必然,也是党的与时俱进理论品格在话语体系上的体现。

        【作者单位:中共中央党校(国家行政学院)中共党史教研部】

  • “无功即有过”

        陈忠海

        中国古代法家思想代表人物韩非认为“吏者,民之本,纲者也,故圣人治吏不治民”,这一思想影响深远。封建时代的统治者特别注重吏治,在防范官员乱作为的同时也十分关注官员不作为现象,按照“无功即有过”的原则对那些不作为的官员进行治理和惩戒。

        秦朝:“废令”者流放

        在上古时期的吏治思想中,不作为是渎职罪中重要的类型,《尚书大传》有“百姓不亲,五品不训,则责司徒”“沟渎拥遏,水为民害,田广不垦,则责之司空”的话,《韩诗外传》也说“山陵崩陁,川谷不通,五谷不殖,草木不茂,则责之司空”,这些话的意思,都是讲社会没有治理好、经济没有得到发展,就要对相应的主管官员进行问责。

        春秋战国以后,对官员不作为进行惩戒的规定逐渐趋于细化。云梦秦简中有《法律答问》,载有一名基层官员不作为的案例:“啬夫不以官为事,以奸为事,论何也?当迁。”啬夫是秦国所置乡官,职掌听讼和收取赋税,这位啬夫不认真履行本职工作,还干了一些坏事,被判处流放的刑罚。

        秦朝建立后,法令更加完备,对各级官员如何履行职责有详细规定。如对管理仓库的官员,规定其要做好日常防卫工作,加强夜间巡逻、值守,严防烟火、漏雨、虫蠹等,如因工作疏忽发生被盗或火灾、水灾、虫蠹等,负主要责任的官员要被严处,上级主管官员也要担责。涉及玩忽职守罪的,秦律常以“不从令”“犯令”“废令”相称,其中“废令”是荒废政令之意,消极应对上级指令,在其位不谋其事,这样的官员一般都要承担责任,根据所犯过失的大小分别受到惩处,而流放是常常被用到的刑罚。

        唐朝:先劝诫再惩处

        隋唐以后,官员队伍日趋壮大,对官员队伍的管理也不断加强。隋炀帝时萧琮担任内史令一职,该职即后来的中书令,协助皇帝处理日常政务,责任重要,然而萧琮工作不上心,“不以职务自婴,退朝纵酒而已”,隋炀帝大为不满,命杨约“宣旨诫励”。唐玄宗时,尚书省的一些中下级官员“怠于理烦,业唯养望,凡厥案牍,每多停拥”,唐玄宗命“当司长官,殷勤示语”,对他们进行劝诫。唐玄宗重视官员考核,在一次考核中发现吏部员外郎褚璆等十来位官员“案牍稽滞”,唐玄宗立即诫勉道:“尚书郎皆是妙选,须称其职,焉可尸禄悠悠,曾无决断”,警告他们:“自今已后,各宜惩革,若有犯者,别当处分。”还有一次,唐玄宗发现兵部、吏部工作不得力,于是提出诫勉:“朕今申之宽宥,许以自新,庶观将来,冀能效节”,还警告相关官员:“无谓幽昧,朕皆察焉,宜各尽心,靖恭尔位。”

        每一名官员在位时都承担着相应职责,不能按职责要求认真履行就是不作为的表现。唐律中有对“应奏不奏”“应言上不言上”行为的处罚规定,对于“依律、令及式,事应合奏而不奏”的,或虽上奏却“不待报而行”的,都视为失职。《唐律·职制律》规定,对于“诸事应奏不奏”的要“杖八十”,对于“应言上而不言上”和“不由所管而越言上,应行下而不行下”的要“各杖六十”。

        唐律中还有很多这样的具体规定,比如,对官员不能按时出勤的,规定:“诸在官应直不直,应宿不宿,各笞二十;通昼夜者,笞三十;若点不到者,一点笞十。”再比如,对官员在政绩考核工作中走过场的,规定:“若考校、课试而不以实及选官乖于举状,以故不称职者,减一等。失者,各减三等。”还有,对于治内水利不修、基础设施破坏的“主司杖七十”,如果因此出现“毁害人家,漂失财物者”,处罚还要加重。甚至,对于所辖之内有人才却没有及时发现并举荐的也视为不作为,规定:“诸贡举非其人,及应贡举而不贡举者,一人徒一年,二人加一等,罪止徒三年。”

        明朝:田地荒芜也是罪

        历代统治者都很重视发展经济,在农业经济为主导的古代社会,出现田地荒芜现象也被认为是相关官员不作为的重要表现,历代从吏治角度对治理这方面问题也有许多规定,其中以明朝的做法最为细致。明朝初年,由于连年战乱,大量土地出现荒芜,为发展经济,解决迫在眉睫的吃饭问题,明太祖朱元璋颁布了一系列诏令发展农业生产,朱元璋为此还告诫大臣们:“军国之费所资不少,皆出于民,若使之不得尽力田亩,则国家资用何所赖焉?”

        为防止官员在农业生产上不作为,朱元璋想了很多办法,其中重要的一条就是制定严格而详实的法令来监督、鞭策各级官员抓好此项工作。明律规定,除非“水旱、冰雹、蝗虫等天灾所致”,其它田地无故荒芜或“应课种桑麻之类而不种者”,相关官员都要予以处罚,具体处罚标准是:“俱以十分为率,一分笞二十,每一分,加一等,罪止杖八十。”处罚的对象不仅包括主管官员,还有其他相关人员,“长官为首,佐职为从”。这里的“十分为率”,意思是无论里长还是县长都把自己所管辖的土地分为10份,以此进行考核,每荒芜其中的10%称为“一分”。

        明太祖朱元璋在位31年,经济得到了快速发展。洪武二十六年(1393年),天下田亩数为850多万顷,比元朝末年增长了4倍多。粮食产量增加迅速,从朝廷税粮征收增长就可以看出来,洪武二十六年(1393年),天下税粮合计3200多万石,是元朝平均水平的1.5倍以上。这些成就的背后有亿万人民群众的辛勤努力,但不容否认的是,从制度层面督促各级官员戒散戒懒、努力作为也是取得成功的保证之一。

        清朝:整治司法不作为

        司法是维护社会公平正义最重要的一道保障,随着社会的进步,人们对司法方面的重视越来越多,对司法领域内不作为的现象也越来越不满。到了清朝,在治理官员不作为方面,除延续前代各种有效做法外,还进行了许多创新,惩治司法不作为就是一个重要方面。

        《大清律例》中有“告状不受理”一条,规定在非停审时间如农忙期以外呈诉有关户婚、田宅、斗殴等事,以及在停审期间控告谋反、叛逆、盗贼、人命、贪赃枉法等,只要“查有确据”,应管官员必须受理,如不受理,则根据控告内容不同分别对主管官员进行处罚:告谋反、谋逆,不立即受理并差人掩捕,主管官员处杖一百、徒三年的刑罚,如因此造成聚众作乱或攻陷城池的,处斩监候;告恶逆如子孙谋杀祖父母、父母之类,不受理者杖一百;告杀人、强盗不受理者,杖八十;告斗殴、婚姻、田宅等事不受理者,最高可杖八十。

        晚清时,借鉴日本刑法而制定的《大清新刑律草案》又加入了许多近代司法理念和规定,比如对警察、检察人员等不履行特定保护职责的要追究刑事责任,强调司法官员及其辅助人员遇公民受不法侵害而请求救助时必须履行保护责任。除此之外,《大清律例》还有“收养孤老”的规定:“凡鳏寡孤独及笃废之人,贫穷无亲属依倚,不能自存,所在官司应收养而不收养者,杖六十。若应给衣粮而官吏克减者,以监守自盗论。”

        与乱作为相比,官员不作为同样具有很强的破坏力,不仅降低了行政效率、阻碍经济和社会发展,还损害了官员队伍的形象。面对不作为的“软拒绝”,只有加强制度建设、强化管理才能予以有效克服。中国古代封建王朝时常陷入“历史周期率”的循环中,吏治也不例外,依靠几条规定自然解决不了官员队伍不作为的顽疾,但历代惩戒官员不作为的做法仍然有一定的借鉴价值。

        (作者为文史学者)  

  • 券食之制

        张熙惟

        中国古代用券之制源远流长,名目繁多,如券契、券约、券要、券书、券剂、券帖、券证等。《管子·轻重篇》就有“定其券契,以振孤寡”之说。虽然用券历史悠久,但券食之制却是封建经济进一步发展的产物。唐代府兵上番宿卫或远征边疆,可得“食券”作为津贴之用,“驿券”随着唐代馆驿之制的发展已普遍用于驿递之中。入宋以后,用券更为广泛,券契使用就有食券、驿券、馆券、路券、券给、券直等名目,反映出用券之制的普遍性及其多元化职能。

        宋代用券制度是颇具研究价值的公务接待制度

        宋代,不仅有多样化的给券之制,而且制定了比较完善的用券制度,逐渐建立和完备了标新立异、颇具研究价值的公务接待制度。尤其是具有政府公信力的“驿券”广泛实施应用于馆驿制度中,以解决公干官员差旅途中的食宿问题,标志着宋代券食之制的完备与成熟。

        据考证,驿券之制始于唐玄宗开元年间。据《唐六典》记载,玄宗时规定:“凡乘驿者,在京于门下给券,在外留守及诸军、州给券。”宋人吴处厚《青箱杂记》记云:“唐以前馆驿并给传往来。开元中,务从简便,方给驿券。驿之给券,自此始也。”宋代的馆驿已经与传递政府公文书信的机构“递铺”完全分离而自成体系,如宋人王应麟在《玉海·馆驿条》所记:“郡国朝宿之舍,在京者谓之邸;邮骑传递之馆,在四方者谓之驿。”尤其是随着驿递制度的发展,规定馆驿由地方郡守负责领导管理,包括驿舍的设置、修葺、食品保证、草料备办等,并定期派人巡查。县令则充当馆驿使,具体负责馆驿事务。《庆元条法事类》所载“奉使”之制云:“诸命官奉使,并给驿券。”馆驿由此成为接待以官员公差人员为主往来宿顿的专门机构。

        宋代的券食之制不仅仅是接待规定,深刻内涵更在于体现职务履行

        驿券发放关系国家财政,“素有定数”,不能滥发。即如南宋学者叶适所说:“所批之券食,所受之礼馈,皆有明禁”。光宗绍熙二年八月也规定推勘官员执行公务时:“仍令所属州县将一行官吏依条合得券食挨日批支”。“依条计日支给人吏券食”成为各级官员出差公干、下基层考察时公费消费的硬性规定。至于诸如“干谒州县批支驿券,需索夫马,生事骚扰”等情形的发生,这已经突破了公务接待的制度规定,违反了政府制定券食之制的初衷。为此,宋政府也制定了一系列惩治贪腐的防范措施和法令法规。

        实际上,宋朝治国尤严贪墨之罪。清人赵翼在《廿二史札记》中说:“宋以忠厚开国,凡罪罚悉从轻减,独于治赃吏最严。”宋初明文规定,贪污受贿与十恶大罪一样,当处极刑不可赦免,若贪污受贿者在限期内坦白自首,将赃物交公,可以酌情减免刑事惩罚,否则民吏告发,严惩不贷。并且对贪官污吏不适用恩赦之典,官吏犯赃为常赦不原之罪,毫不姑息。当时也不乏因违反制度规定而身受惩处的案例,如知静江府张孝祥就因“专事游宴”而被台谏弹劾罢官,知嘉州的陆游也因“燕饮颓放”而受到撤职处分,发生在北宋庆历四年的进奏院聚宴案更导致著名才子苏舜钦削职为民。

        宋代官员公干外出,受专门的“馈送”“迎送宴会”等法令法规约束,违反者以违制、违令、违法论处。如《宋会要辑稿》载宁宗嘉定八年八月二十七日令:“诸路应差官吏,须择清廉介洁之人,除批券之外,其余馈送并不许接受,比以赃论”。尤其是宋朝所设名为“监司”的监察制度,既要监司监察州县官,又担忧监司与州县勾结营私,因而制定“监司法”对监司履职巡察制订种种约法。为防止监司利用出巡之机贪污腐败、骚扰百姓,宋政府对其所带随从仆役、州县逗留时间以及生活待遇等都作了明确规定。

        可以说,宋代的券食之制不仅仅是接待规定,深刻内涵更在于体现职务履行。就制度建设来说,宋朝的公用消费及其对公费用餐的管理可谓完善合理。如,中央财政会拨给地方政府一笔“公使钱”用于公务接待,官员公干时会享受“公厨”“常食”待遇等,换言之,宋朝廷承认公务接待或公款消费的合法性与合理性,但必须严格执行法定的规格与标准。

        宋代券食之制的积极作用

        宋代政府通过职务消费规范化,可有效控制经常性公费财政支出。如根据制度规定,“券食”费用年终要由各州常平主管官统一结算,上报户部审计,如发现“有过数取予及违戾者,并重置典宪”,即超标、违规的公费开支与接待,要受到重典惩罚。这就使政府能从宏观层面控制公费财政预算与开支,有利于节省政府的公费财政开支。

        券食之制的实行,便利了公干官员的出行,解决了其出差中的宿食之忧,有利于减轻其差旅负担,提高其生活水平,无疑能提高行政办事效率,有利于政令的上传下达及国家政令的畅通实施。

        券食之制的实行,也有利于相关部门特别是监察部门对官员履职进行实时跟踪监察,防止官员履职过程中易生的贪腐行为,有利于预防职务犯罪,净化官场风气。虽然从总的效果来看,宋朝并未能根治公款挥霍之风,券食之制度在实行过程中也免不了要打折扣,不过比之明清文献中所记录的官场吃喝风气,宋朝的政治生态可以说要洁净得多。认真研究总结宋代券食之制的丰富内涵,无疑能为当今的政治生态建设提供历史借鉴。

        (作者为山东大学历史文化学院教授)