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券食之制

——宋代公务接待制度历史价值探析

来源: 北京日报     2019年07月15日        版次: 11     作者:

    张熙惟

    中国古代用券之制源远流长,名目繁多,如券契、券约、券要、券书、券剂、券帖、券证等。《管子·轻重篇》就有“定其券契,以振孤寡”之说。虽然用券历史悠久,但券食之制却是封建经济进一步发展的产物。唐代府兵上番宿卫或远征边疆,可得“食券”作为津贴之用,“驿券”随着唐代馆驿之制的发展已普遍用于驿递之中。入宋以后,用券更为广泛,券契使用就有食券、驿券、馆券、路券、券给、券直等名目,反映出用券之制的普遍性及其多元化职能。

    宋代用券制度是颇具研究价值的公务接待制度

    宋代,不仅有多样化的给券之制,而且制定了比较完善的用券制度,逐渐建立和完备了标新立异、颇具研究价值的公务接待制度。尤其是具有政府公信力的“驿券”广泛实施应用于馆驿制度中,以解决公干官员差旅途中的食宿问题,标志着宋代券食之制的完备与成熟。

    据考证,驿券之制始于唐玄宗开元年间。据《唐六典》记载,玄宗时规定:“凡乘驿者,在京于门下给券,在外留守及诸军、州给券。”宋人吴处厚《青箱杂记》记云:“唐以前馆驿并给传往来。开元中,务从简便,方给驿券。驿之给券,自此始也。”宋代的馆驿已经与传递政府公文书信的机构“递铺”完全分离而自成体系,如宋人王应麟在《玉海·馆驿条》所记:“郡国朝宿之舍,在京者谓之邸;邮骑传递之馆,在四方者谓之驿。”尤其是随着驿递制度的发展,规定馆驿由地方郡守负责领导管理,包括驿舍的设置、修葺、食品保证、草料备办等,并定期派人巡查。县令则充当馆驿使,具体负责馆驿事务。《庆元条法事类》所载“奉使”之制云:“诸命官奉使,并给驿券。”馆驿由此成为接待以官员公差人员为主往来宿顿的专门机构。

    宋代的券食之制不仅仅是接待规定,深刻内涵更在于体现职务履行

    驿券发放关系国家财政,“素有定数”,不能滥发。即如南宋学者叶适所说:“所批之券食,所受之礼馈,皆有明禁”。光宗绍熙二年八月也规定推勘官员执行公务时:“仍令所属州县将一行官吏依条合得券食挨日批支”。“依条计日支给人吏券食”成为各级官员出差公干、下基层考察时公费消费的硬性规定。至于诸如“干谒州县批支驿券,需索夫马,生事骚扰”等情形的发生,这已经突破了公务接待的制度规定,违反了政府制定券食之制的初衷。为此,宋政府也制定了一系列惩治贪腐的防范措施和法令法规。

    实际上,宋朝治国尤严贪墨之罪。清人赵翼在《廿二史札记》中说:“宋以忠厚开国,凡罪罚悉从轻减,独于治赃吏最严。”宋初明文规定,贪污受贿与十恶大罪一样,当处极刑不可赦免,若贪污受贿者在限期内坦白自首,将赃物交公,可以酌情减免刑事惩罚,否则民吏告发,严惩不贷。并且对贪官污吏不适用恩赦之典,官吏犯赃为常赦不原之罪,毫不姑息。当时也不乏因违反制度规定而身受惩处的案例,如知静江府张孝祥就因“专事游宴”而被台谏弹劾罢官,知嘉州的陆游也因“燕饮颓放”而受到撤职处分,发生在北宋庆历四年的进奏院聚宴案更导致著名才子苏舜钦削职为民。

    宋代官员公干外出,受专门的“馈送”“迎送宴会”等法令法规约束,违反者以违制、违令、违法论处。如《宋会要辑稿》载宁宗嘉定八年八月二十七日令:“诸路应差官吏,须择清廉介洁之人,除批券之外,其余馈送并不许接受,比以赃论”。尤其是宋朝所设名为“监司”的监察制度,既要监司监察州县官,又担忧监司与州县勾结营私,因而制定“监司法”对监司履职巡察制订种种约法。为防止监司利用出巡之机贪污腐败、骚扰百姓,宋政府对其所带随从仆役、州县逗留时间以及生活待遇等都作了明确规定。

    可以说,宋代的券食之制不仅仅是接待规定,深刻内涵更在于体现职务履行。就制度建设来说,宋朝的公用消费及其对公费用餐的管理可谓完善合理。如,中央财政会拨给地方政府一笔“公使钱”用于公务接待,官员公干时会享受“公厨”“常食”待遇等,换言之,宋朝廷承认公务接待或公款消费的合法性与合理性,但必须严格执行法定的规格与标准。

    宋代券食之制的积极作用

    宋代政府通过职务消费规范化,可有效控制经常性公费财政支出。如根据制度规定,“券食”费用年终要由各州常平主管官统一结算,上报户部审计,如发现“有过数取予及违戾者,并重置典宪”,即超标、违规的公费开支与接待,要受到重典惩罚。这就使政府能从宏观层面控制公费财政预算与开支,有利于节省政府的公费财政开支。

    券食之制的实行,便利了公干官员的出行,解决了其出差中的宿食之忧,有利于减轻其差旅负担,提高其生活水平,无疑能提高行政办事效率,有利于政令的上传下达及国家政令的畅通实施。

    券食之制的实行,也有利于相关部门特别是监察部门对官员履职进行实时跟踪监察,防止官员履职过程中易生的贪腐行为,有利于预防职务犯罪,净化官场风气。虽然从总的效果来看,宋朝并未能根治公款挥霍之风,券食之制度在实行过程中也免不了要打折扣,不过比之明清文献中所记录的官场吃喝风气,宋朝的政治生态可以说要洁净得多。认真研究总结宋代券食之制的丰富内涵,无疑能为当今的政治生态建设提供历史借鉴。

    (作者为山东大学历史文化学院教授)