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  • 自由裁量权游走于制度空隙

        王雪竹

        改革开放以来,我国国家治理日渐正规化、法治化和程序化,通过政策的制定和执行以实现有效治理成为国家治理的主要形式。其中,政策执行成为国家治理政策目标实现的重要变量。在政策执行的场景中,行政自由裁量权是一种名为制度之内、实处制度之外的权力。

        名为制度之内,指的是行政自由裁量权有其存在必然性,是一种必需的制度设计。政策制定者有其认知的有限性,政策执行有提高效率的需要,政策本身的稳定性、普适性和综合性决定了其不可避免的局限性,加之我国国情的特殊复杂性,现代化带来的不确定性和风险性的不断提升,使得党政机关和党政干部所拥有的自由裁量权成为必然,并且呈现不断增加的趋势。从一定意义上讲,现代国家治理主要表现为“自由裁量”行政,行政自由裁量权是治理能力和治理体系现代化的“灵魂”和“活血”。

        实处制度之外,指的是行政自由裁量权可谓一种富有伦理性质的裁量权。由于行政授权,党政干部拥有不同程度的行政自由裁量权。而行政自由裁量权虽处于法律强制原则性的框架下,但其具体操作内容却让渡于软性的道德规范。因此在行使行政自由裁量权的过程中,能否保证其个体的施政行为与公共政策总体目标相一致,考验着党政干部的理性与良知,挑战着党政干部的能力与德性。

        由于行政自由裁量权本身所处的制度空隙之位,以制度设计实现程序控制成为悖论,伦理考量则相对发挥更关键的作用。

        亚里士多德曾言,如果说具体的法律规范在执行时可以根据情况加以变化的话,那么,法律的精神、法律的原则在任何情况下都是不能改变的,都必须加以遵守和执行。以正义、公平等法律的精神、法律的原则为衡量,目前在我国行政领域自由裁量权的行使中主要存在三大问题。

        一是滥用裁量权。主要表现为四个方面:选择性政策执行,歪曲性政策执行,替代性政策执行,附加性政策执行。

        二是越权裁量。行政自由裁量权是一种行政授权,除非特殊授权,党政机关和党政干部所拥有的自由裁量权应与其职权相应。一旦越权裁量,即以违法的权力执行政策,便是违法行政。不仅违背行政自由裁量权的合理性、程序性原则,同时也违背了依法行政、依法治国的法治原则。

        三是怠于裁量。行政自由裁量权的赋权初衷是增加政策的灵活性和适用性,以更高效优质地实现政策目标。但有些党政机关和党政干部在政策执行中违反行政效率原则甚或是出于不廉洁动机,有意不行使自由裁量权,实则是行政消极不作为。怠于裁量、为官不为,从而“条条都在规范内,事事办来不顺畅”。这种更具隐蔽性、模糊性的“软钉子”,是当前行政自由裁量权异化的重要体现,也是执政党作风建设的一大难点。

        这些行政自由裁量权的异化导致了政策执行中众多的“政策失灵”现象、行政执法不文明问题、官民冲突及其造成的群体性事件的问题等。可见,行政自由裁量权异化的破坏性是巨大的。这就需要思考行政自由裁量权异化的原因并寻找对策。

        从客观上看,政策本身存在缺陷,例如缺乏系统配套性、缺乏合理性、过于抽象宽泛、过于整齐划一等,是导致行政自由裁量权异化的重要原因。在政策执行过程中缺乏强有力的监督约束机制、缺乏相应的程序保障是另一根源。因此,需要提高政策本身的质量,加强和完善监督机制、追责机制、评估机制,加强程序控制。

        从主观上看,行政自由裁量权的异化主要是由政策执行者的党性观念不纯、工作方法不当、伦理道德失格导致,亦即作风问题。一方面,相较于专业能力、行政能力等硬实力而言,作风是一种政治力、软实力,彰显中国共产党人鲜明的政治立场和政治态度。在政策执行中,作风类似于文化、风俗、道德等不成文制度,对施政效能会产生正反两方面效果。另一方面,相较于制度、规章等刚性要求而言,作风建设是一种柔性要求、政治要求。针对行政自由裁量权的伦理性质,只有以良好的作风作为政治保证和政治优势,才能规避科层制等体制机制的弊端和漏洞。当然,强调作风在行政自由裁量权行使中的根本性作用,并不意味着否认法律规范的控制作用。法规与作风并不对立,而是互补、支撑关系。

        (作者单位:中共北京市委党校党史党建教研部)

  • 网络时代的“手机自我”

        王俊秀

        随着通讯技术的变革,人们对手机的依赖性越来越强,并逐步建立了“手机自我”。可能没有人否认,自己和手机越来越亲密了,人们在手机上消耗的时间在不断增加,手机上的应用越来越多。

        4G时代被称为视频时代,更快的网络速度、更高的网络质量、更低的网络费用使得以网络购物、网上支付等为代表的手机消费大受欢迎,越来越多的用户和商家在网络平台聚集,手机进入了生活的各个领域,彻底重塑了人们的生活形态,重置了人们的生活方式,也在悄悄改变着人们的心理和行为。可以说,人们生活在手机上,并正在建立“手机自我”。

        自古以来,沟通和联系始终是人类社会的基本需要。在传统社会,人口流动性很小,活动范围不大,一个家庭和家族往往生活在同一个地方,或者相邻的地方,人与人的交流多以面对面的形式进行,话语成为人际交流的唯一方式。传统社会也有在外赴任、去异地他乡谋生的人,与家人、朋友分离后,最主要的联系方式就是书信。

        从人类历史的长河看,人际沟通方式的发展是缓慢的。从原来双方在场的面对面交流,到艰难实现鸿雁传书的双方不在场的交流,再到科技的进步使得不在场的双方可以通过固定电话实现语音即时交流,人类的沟通质量有了显著的跃升。这虽然是人类社会的巨大进步,但依然摆脱不了电缆的束缚。2G时代的到来,让人际沟通实现了时时“在线”。从“在场”沟通到“在线”沟通,再到即时“在线”,人和人的时空距离从来没有这么近过。例如飞机降落,人们纷纷打开手机给家人报平安,便利的通讯方式能够带给人们安全感。到了4G时代,人们虽身在异地,也可以进行视频通话,实现了虚拟的“在场”。

        与此同时,人与人面对面的交流却越来越少。现如今,人与人之间的联系并不取决于我们之间的距离,而是取决于我们可以使用的交流技术。大多数时候,我们随身携带着这些科技手段。事实上,孤单也许看起来更像是群聚的前提,因为当你心无旁骛地、不受干扰地盯着屏幕时,可能更有利于交流。在这一套新规则里,一个火车站(又比如一座飞机场、一间咖啡馆、一座公园)不再仅仅是一个公共场所,还是一个社交聚集之地:人们在此相聚,但并不相互交谈。每个人都“拴”着一台移动设备,这台设备就像一扇大门,使他们与更多的人和地方联系在一起。

        的确,在众多的联系方式中,我们往往会根据不同的关系选择安全感最强的方式,人们直接电话联系的频率大幅下降,打电话前可能需要通过短信和微信确认一下,避免突兀。手机拉近了时空距离后,人们获得了联系的自由,但还是希望保持独处的空间。

        传播学家麦克卢汉从传播学角度阐述了人体机能扩展的思想,在他看来,任何发明和技术都是人体的延伸,电子技术使人延伸出活生生的中枢神经系统模式,他有一句名言:“在电子时代,我们身披全人类,人类就是我们的肌肤。”4G时代的手机基本上实现了麦克卢汉所说的“身披全人类”的梦想。手机集成了大量的应用功能,取代了照相机、摄像机、银行卡、公交卡、会员卡等,成为生活工具的集大成者,给了人们无限的便捷和无穷的底气。

        也许是源于“身披全人类”的自信,“自恋文化”开始流行。4G时代的手机为分享和自我表现提供了便利,人们逐渐把现实中的自我和手机中的自我分开,许多人的“手机自我”表现出“自恋流行病”。某些手机因为美颜功能强大而大卖,许多人陷入虚拟游戏而痴迷于体验“双重人生”。

        (作者为中国社会科学院社会学研究所社会心理学研究室主任、研究员、博导)

  • 传统文化中的信任立在哪里

        翟学伟

        众所周知,社会或者人群不可能生活在没有自然环境的地方。自然环境造就了人群的生存方式及其社会构成,而文化乃是这种生存方式与社会构成之体现。游牧、贸易或农耕所表现出来的合作和社会依赖特点是不一样的。比如游牧具有流动性,贸易具有契约性,而农耕则是非流动、非契约的。一种属于非流动、非契约社会的主要特点是大多数人选择安土重迁、聚居于一地来建立自己的社会关系。

        以常理而论,流动和契约的共同特点都是不确定性的增加,风险随时可能出现,因此建立确定性关系或者降低贸易中的风险本身会使信任问题凸显出来。

        但是农耕文化的聚居特点所导致的首先是熟人社会。人与人之间不是博弈论中讨论的一次还是数次博弈,而是世代人之间的联系,甚至,从根源上说,聚居于一地的人群可能就是由一个共同的祖先发展而来的。在这样的人群中依赖性是必须的,其凸显的依赖程度已经不是一个社会学的话题,而是一种文化的特点。

        作为一种文化,依赖并不需要借助交往、互动、博弈的频次来判断,而主要是通过牢不可破的血亲之远近来衡量。人们依据的关系亲密度未必是走动的频次,而是可以记录和展示的五服关系与族谱。比如一个人在外面工作,有特定的工作场所,尽管天天与同事打交道,却抵不上他每年回家只见一次面的家人亲密。亲密性在农耕文化中是“关系”,不是“交往”。有关系,未必频繁来往;频繁来往,未必有“关系”。在熟人社会中,外来人、外乡人、外地人是需要考察信任的重点地带,自己人或自家人在一般意义上则较少涉及信任地带。

        农耕文化与熟人社会是传统中国文明的基本特点。那么,在这样的人文环境里,是否还需要约束机制呢?我们知道,约束机制并不都是针对信任的,实际上,只要一个家庭、一个地方、一个社会、一个国家需要正常运转,都需要有约束机制。关键问题在于约束机制在中国文化中留给信任的部分在哪里?

        笔者的考察结果是,这一部分通常是用来对付血缘关系以外的人的。这点一方面导致了血缘关系以内的人被置于放心关系中,血缘关系以外的人被置于是否有信任的关系中;另一方面,由于亲缘关系是一个延展性的概念,表现为由近及远,因此其内外不是很明确,需要认定或认同。为了便于论述,笔者在此以儒家文化论述最多的人伦思想来阐明这一观点。

        儒家认为人伦中最重要的关系只有五种,所以人伦其实是五伦:父子、夫妇、兄弟、君臣、朋友。现在依照血缘关系来划分,其中既有血缘内的,也有血缘外的。由此先得到的排列是父子和兄弟属于血缘内,夫妇、君臣、朋友属于血缘外。当我们再回到约束机制上来考察时,就可以发现其约束方向之差别。按照曾对中国文化带来巨大影响的孟子的提法,父子和兄弟需要遵循的伦理是“父子有亲”“长幼有序”,即强调的是仁爱、秩序与规矩;而夫妇、君臣和朋友要遵循的伦理分别是“夫妇有别”“君臣有义”和“朋友有信”,即指向的都是信任的约束。其中比较好理解的是“义”和“信”,它们都指向信任,在中国词汇中可以合并为“信义”。

        而夫妇关系则比较复杂,所谓“别”做“区别”“不同”来理解。更多的含义是因性别导致的规范差异,即各守各的规矩,比如男女授受不亲;但是这里还有一种可以挖掘的差别是要把一个原本属于外人的身份转化成一个家里人。那么,在这一转化过程中,其伦理重点应该是侧重家内的规范、秩序,还是家外的信任呢?只能说妻子的角色在理论意义上处在“放心关系”与“信任关系”的边缘。由于中国传统文化对婚姻的理解偏于女子结婚是嫁入男方家,结果更容易把妻子归入放心关系,而现代化社会更强调婚后夫妻单独过时,那么信任关系就由此形成。

        (作者为南京大学社会学院教授)

  • 大运河精神的时代价值

        孙  杰

        大运河是中国古代创造的一项伟大工程,是世界上距离最长、规模最大的运河,它贯通南北、联通古今,蕴含着中华民族的历史基因,传承着中华民族的悠久历史和文明。习近平总书记强调,要深入挖掘大运河丰富的历史文化资源,保护好、传承好、利用好大运河这一祖先留给我们的宝贵遗产。《大运河文化保护传承利用规划纲要》指出,要强化精神内涵的挖掘,结合时代条件加以继承和发扬,赋予其新的时代含义和文化价值,让中华文化展现出永久魅力和时代风采。

        大运河精神是大运河文化的集中体现,是对大运河文化人文精神层面的深入解析。那么,该从哪些方面去凝练和概括大运河精神呢?

        生生不息的奋斗进取精神是大运河精神的基石。中国大运河是世界上空间跨度最大、使用时间最久的运河,运河流经区域自然地理状况异常复杂,中国历代运河建设者们在复杂的自然环境条件下将不同时期、不同区域的运河连通为一条纵贯南北的人工运河,充分体现了中华民族不畏艰难、顽强拼搏、生生不息的奋斗进取精神。今天对大运河的保护、传承、利用,大运河文化带的建设无不体现着这种奋斗进取精神。

        与时俱进的创新协同精神是大运河精神的灵魂。两千多年来大运河的水系在变,河道在变,水情在变,治水理念在变,治水方略在变,管理机构在变,运行机制在变,但创新协同精神未变。在解决水源短缺、实施黄运分治、构建航道体系等方面,无不体现出大运河建设者们创新协同的精神。在当下经济一体化、信息全球化、资源共享化背景下,更需要发扬创新协同精神,走合作共赢之路。

        海纳百川的融合共生精神是大运河精神的核心。中国大运河从古到今绵延千百年,促进了不同地域间文化的交流、沟通和融合,推动了中华民族多元一体格局的产生,形成了兼收并蓄的恢宏气度,包容开放、多元共生的文化系统。随着世界多极化、经济全球化、文化多样化和社会信息化的发展,国际社会日益成为一个你中有我、我中有你的“命运共同体”,面对世界政治经济的复杂形势和全球性问题,更需要发挥融合共生的精神。

        忠义诚信的使命担当精神是大运河精神的特质。在大运河漫长的发展史中,它通过一项项工程和一个个鲜活人物把中华民族优良传统美德实践、传承且发挥得淋漓尽致。大运河开凿发展的历史因人文活动而成就了忠义诚信的使命担当精神,这也是大运河精神的鲜明特征,已经成为中华民族精神的一种折射和反映。今天大运河的保护传承利用、大运河文化带的建设既是一种使命,更需我们的担当。

        马克思主义理论认为,精神可以变物质。漫长的历史长河中,大运河精神在形成发展进程中,曾为国家统一、民族团结积淀统一意识,为经济发展、城市繁荣提供精神元素,为文化交流融合注入文化滋养,为科学技术进步提供精神动力。站在新的历史方位,在经济崛起和文化保护与传承的背景之下,大运河作为中华文明象征载体的整体性与延续性价值凸显,弘扬大运河精神,展示其独特魅力,具有重要的现实价值。

        建设大运河文化带,就是要更好地挖掘、保护、传承和利用大运河文化。大运河所承载的厚重历史文化是中华文明的重要组成部分,它留给我们的精神比起运河的物质形态更深刻、更久远、更广泛。把大运河精神纳入大运河文化带建设,可以推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展。

        大运河精神是中华优秀传统文化的重要组成部分。挖掘、凝练大运河精神的深刻内涵,充分发扬大运河中蕴含的中华优良传统文化,展现大运河精神的现实价值,对于涵养社会主义核心价值观,以高度的文化自信传承历史文脉,具有重要意义。

        伟大的精神成就伟大的事业。实现中华民族的伟大复兴,是中华民族近代以来最伟大的梦想。大运河精神蕴含的精神特质,对于激励全国各族人民为实现中国梦而奋斗具有重要意义。我们要大力弘扬大运河精神,助推伟大梦想实现。

        (作者为北京物资学院党委宣传部常务副部长、大运河研究院副院长)

  • 产业扶贫重要的是“适应性”

        周飞舟

        发展产业,要有规模和有效益地发展。但是究竟能不能成功、农民能不能受益,这个问题是很复杂的。费孝通先生说,农村的工业是从“农业里长出来的”,和一个地区的自然条件和传统经济有着很强的联系。如果搞一些“飞来”的产业,就要解决好适应性的问题。

        比如,我们去湖南一个村子进行扶贫调研,该村种植杭白菊很难推广。其实从自然条件来说,杭白菊是很适应这个地区的,但是农民不爱种,主要原因是嫌麻烦。三四月播种,十月才有收获,还离不开人。菊花收获的时候也很难收,有的时候天不亮就要去摘,等到它全开的时候再摘就晚了。那么农民不愿种是不是说明农民很懒?并不是。

        社会学做田野调查,不能从表面看问题。菊花之所以“粘人”,是因为农民很“忙”。贫困的农民,家里有更麻烦的事情。他之所以没出去打工,可能是因为家里有卧床的老人或者其他的拖累和负担。既然不能出去打工,他在家就无暇种植菊花,这是同一个道理,他只能种水稻,因为水稻不用天天照看。

        农业产业扶贫,最重要的是“适应性”。也就是说,产业要在这个地方活下来,不是适应这里的水土就行,还要适应这里的“乡土”。“适应性”就是要有“乡土性”,这是一个非常有社会学味道的大问题。很多人不懂社会学,只是去算数字账,搞起来就会吃亏。现在有很多投资方,从村里包了很多地,看到什么赚钱就大规模种什么,最终却很难赚到钱,原因就在这里。

        产业扶贫是扶贫的关键问题,但是真正做得优秀且长久的产业少,好多产业都是一哄而上、一哄而散。其中一个很重要的原因,就是只算经济账,眼睛里没有“人”、没有“农民”。如果搞产业不用当地的农民,而是用外地人或机器人,则另当别论。

        农业生产本身有一些特别的困难,很容易偷懒磨洋工,难以监督。这个不像在工厂里,派个车间主任,再安些摄像头,谁偷懒扣谁奖金。扶贫最关键的问题,既不是设施、也不是资金,是人的问题。发展好产业,最重要的问题,就是能人返乡。农村的人才和产业发展互为因果,这是非常重要的道理。

        另外,扶贫工作和扶贫机制也很重要。我们在调研中感受最深的是一些此前没有的体验。现在说的“脱贫攻坚战”,在有的地方,从表面上看,形式化的东西特别多,比如到处都是表格、材料、文件,有人说是“文牍扶贫”,然后不停地有人来视察,有人来督导。其实这背后的问题是很复杂的。不分具体情况硬把干部派下去驻村,也属于形式化的做法。但是反对这些形式化问题,要有限度。

        形式化的东西有两面性,即使扶贫干部被迫下乡,他们看到了贫困户的情况,心有不忍,做了些实事,这就是真心帮扶。真心帮扶,最重要的不是帮扶,而是真心。只要付出真心,对方就能感受得到。社会学,最重要的就是要关注心与心的感通。扶贫的问题,无论是扶持的还是被扶持的,归根到底都是“人”的问题。

        (作者为北京大学社会学系教授)