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  • 推进人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展

        本报记者 高枝

        编者按

        作为“国家账本”,政府预算关乎经济社会发展方方面面,关乎广大人民群众切身福祉。审查批准预算、决算和监督预算执行,是宪法和预算法、监督法等法律赋予全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的重要职权。

        过去,人大预算审查监督的重点主要是赤字规模和预算收支平衡状况,对支出预算和政策关注不够,对财政资金使用绩效和政策实施效果关注不够,不利于提高人大预算审查监督的针对性和有效性。

        2018年3月,中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》,对加强和改进人大预算审查监督工作、更好发挥人大监督作用提出了明确要求。为了贯彻落实好《指导意见》,2018年年底,市委办公厅印发了本市《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》。今年2月26日,市人大常委会和市政府召开全市专门会议,就贯彻落实市委《实施意见》作出动员部署。

        日前,本报记者就出台《实施意见》的有关情况专访市人大财经委、市财政局等有关部门负责人,并对近年来本市深化预算审查监督工作的“北京实践”进行梳理探讨。同时,邀请市人大代表分享参与预算审查监督工作的心得体会。

        提高财政资金使用绩效

        和政策实施效果

        ——市人大财经委有关负责人答记者问

        问:从《实施意见》来看,支出政策拓展改革的主要特点有哪些?

        答:《实施意见》对人大开展预算全口径审查和全过程监管提出新的要求,主要特点可以概括为两个方面:一是人大预算审查监督要从过去的以对政府提交的预算草案和预算执行结果报告的“事后”监督为主,向预算编制过程的“事前”环节延伸拓展。二是突出了人大对预算支出政策的审查监督,强调在政策制定环节要充分听取人大的意见和建议,更好发挥人大预算审查职能作用。

        问:在对支出政策审查方面,《实施意见》提出了哪些具体的改革措施和工作要求?

        答:《实施意见》对支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付和预算收入等多个方面都提出了要求。比如:在总量与结构部分,要重点审查功能分类下各项支出预算增幅安排和支出政策体现党中央关于相关领域、行业重大方针政策和决策部署的情况;相关领域、行业、部门支出预算与市委提出的国民经济和社会发展预期目标、重大任务和政策措施相衔接的情况。在部门预算部分,要重点审查项目支出预算与支出政策的衔接匹配情况、项目绩效目标设立及开展绩效评价情况等。

        特别是在审查监督方式方法方面,提出,市、区财政等部门应当在预算草案初审前,向同级人大相关专门委员会报告下一年度预算编制思路,报告内容主要包括预算总量、预算结构、重点支出、重大投资项目和重大支出政策。这种报告形式的要求以前是非法定化的,要求汇报支出政策也不是很具体明确。

        问:《实施意见》中对“扩大代表参与”“充分发挥人大各专门委员会作用”方面提出了哪些要求?

        答:《实施意见》结合本市实际,提出,部门在预算编制前,应当组织专家就重点项目、绩效目标、支出政策制定等重要事项进行充分论证,并邀请人大代表及人大相关专门委员会参与相关专家论证过程。在预算草案编制前,市、区人大常委会预算工作机构应当通过座谈会、通报会等形式,听取人大代表、专门委员会、专家顾问等关于年度预算和重大支出政策的意见建议。

        问:《实施意见》对人大预算联网监督系统建设提出什么新要求,将发挥什么样的作用?

        答:经过去年一年的努力,在财政部门的积极配合下,联网一期已经实现了数据的基础联通,取得了初步成效,并在今年初的市人代会上为代表提供了查询预算数据服务。

        《实施意见》提出,要进一步加快推进人大预算联网监督工作。按照对政府预算开展全口径审查、全过程监管的要求,加快预算联网监督系统建设。政府财政、税务、国资、人社、医保、审计、统计等有关部门和机构要保证数据的完整性、准确性和及时性,按时提供各方面数据。建立健全数据共享协调工作机制,实现数据交换和传输周期化。

        此外,要建立健全利用预算联网监督发现、处理问题的工作机制,提升预算联网监督系统发现、反馈、处理问题能力,对重点支出、部门预算、转移支付等财政预算数据进行跟踪分析,了解掌握支出政策实施情况,监督预算执行情况。

        问:绩效监督一直是北京市预算审查监督的特色,《实施意见》中专门提出“建立全过程绩效监督机制”,具体指什么?

        答:《实施意见》中提出,市、区人大要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效监督机制,发挥人大各专门委员会的专业特点和优势,逐步建立事前、事中、事后全过程参与支出预算和政策审查监督的工作机制。

        首先,预算绩效监督要进一步向事前延伸。市、区人大常委会预算工作机构要收集整理相关专门委员会和人大代表关注的内容,为确定事前绩效评估项目提供参考。政府部门开展事前绩效评估时,要将重大支出政策、重点支出及重大投资项目纳入评估范围,逐步实现评估范围的全覆盖,并及时向同级人大反馈事前绩效评估项目的预算安排变动情况。

        此外,预算绩效监督要进一步强化事中跟踪。政府部门要对重点支出及重大投资项目进行全过程绩效跟踪,在提交人大常委会审议半年预算执行报告时,要单独提交重点支出和重大政府投资项目的执行情况。

        同时,预算绩效监督要进一步加强结果应用。政府部门要对重点支出及竣工的重大投资项目进行绩效评价、绩效审计,对财政支出政策开展绩效评价,建立政策调整机制。市、区人大要推动绩效成本预算、绩效评价和绩效审计结果的应用,强化监督问责,提高支出绩效。

        问:《实施意见》中提出“市、区政府有关部门应当建立重点支出与重大投资项目的目录制度”,这个制度设计是出于怎样的考虑?

        答:市、区政府要健全完善重点支出和重大投资项目的决策机制,听取人大代表的意见建议,与同级党委确定的中心工作和重点任务有效衔接。目录制度的建立,为的是使支出决策和资金安排有效保障党中央重大方针政策和决策部署确定的重点支出与重大投资项目,推动政府健全重点支出与重大投资项目决策机制,合理确定重点支出与重大投资项目范围,加强对重点支出与重大投资项目执行情况的监督,督促实现支出绩效和政策目标。

        北京实践

        深化预算审查监督 让每一分钱都花在“刀刃”上

        纳税人的钱怎么花?花得是否合理有效?一直是预算审查监督工作的着力点。

        从及时修订相关法规,到对重点支出和重大投资项目进行全闭环监督,从吸收各专委会参与,到推出预算联网监督平台……为了看紧政府的“钱袋子”,把每一分钱都花在“刀刃”上,让百姓看得明明白白,市人大常委会和政府部门进行了诸多探索创新。

        预算审查监督有了新法规

        2016年12月,《北京市预算审查监督条例》修订通过,2017年3月1日起施行。《条例》将近年来市人大在预算审查监督工作中积累的经验和成熟做法以法规的形式固化下来,使人大预算审查监督工作更加规范化、法制化。

        例如,形成了对初步审查工作的全面、系统、极具实操性的安排和规定,强化了预算审查作为人大常委会一项重要的整体工作的理念,也从程序、方法上保证了预算草案在人代会审批之前,得到相关专委会及部分代表充分有序的了解和审议,为政府修改完善预算安排聚集了民意,促进民主决策、依法执政的落实。

        实现“两重”全过程闭环监督

        过去,大家对哪些是财政“重点支出”和“重大投资项目”的理解可能存在差异。《北京市预算审查监督条例》不仅对“两重”的内容予以明确,还规定,要重点审查“两重”的预算编制是否细化、规范,决策依据是否充分、完整,绩效目标是否明确、可行。

        事前绩效评估是本市2010年在全国创新推出的绩效管理模式。2010年至今,本市财政部门共对491个项目(政策)、791亿元资金开展了事前绩效评估,人大代表、政协委员和行业专家参与预算评估2200多人次。经过评估,61个项目(政策)、77亿元资金不予支持。其中:2019年度事前绩效评估项目(政策)145个,涉及资金80.49亿元。经评估,予以支持103个,部分支持15个,不予支持27个,不予支持资金14.92亿元,约占申报资金总额的18.54%。

        邀请市人大代表参与“两重”的事前绩效评估、事中绩效跟踪和事后绩效评价,已成为预算审查监督的“规定动作”。

        2017年年底,市发改委首次邀请2位市人大代表及市人大预算监督机构,以及14位相关领域知名专家参与轨道交通28号线(CBD线)项目事前评估。折返方案、车站设置、技术标准、交通衔接、车辆选型……两天的时间里,市人大代表及专家组提出25条意见和建议。

        人大代表可在线监督政府“花钱”

        动一动指尖和鼠标,一组组预算执行项目的进展即可实现实时审查监督。年初,人大预算联网监督系统首次在“两会”上“亮相”,代表们可以通过互联网,准确迅速地查阅2019年预算报告、“四本预算”(草案)解读等相关内容,“科技智慧”让繁杂的数据文本变得更清晰易读。

        “预算监督系统于2018年6月底上线试运行,可以让代表看得更全、更快和更有针对性。”市财政局副局长、新闻发言人韩杰介绍,“通过系统推送预算编制、执行等各环节预算管理信息,有助于人大实现预算执行事前、事中、事后的全过程常态化监督。同时,借助信息化手段,采取对预算执行数据的实时传输,将人大原有的静态审查监督,转变为实时动态电子监督,也提升了监督的实效性。”

        为确保系统如期投入使用,在市委领导下,市人大常委会与政府部门同向发力,倒排工期,共同助力“互联网+政务服务”在预算审查监督中留下掷地有声的一笔。

        市人大与政府财政部门就预算联网监督系统建设、项目立项与实施、数据存储等事项积极沟通对接,共赴天津、上海等地就系统建设进行调研。

        市财政局集中力量加快系统开发、数据整理、导入、联网测试等各项工作,2017年11月提前完成数据传输任务。为满足今年上会审查需要,进一步完善了近两年的预决算数据,增加了2019年预算上会草案的各项内容,包括各部门预算数据、说明、项目文本、绩效目标以及报告、解读等。截至目前,系统中已提供1万余张报表、330万余条数据以及2万余份文本资料。

        首建56人财经代表小组

        2013年12月2日,北京会议中心,市人大财经委牵头组织召开新一年预算初审会,会上首次创新组建了市人大财经代表小组。小组由17个代表团按照人数比例,每团推荐2位到5位市人大代表,共计56人组成。

        财经代表小组的成员,既有多年研究财政科学的权威专家学者,也有从事财政管理的政府高级管理人员。他们了解、熟悉财经工作,闭会期间列席财经委员会会议,参加事前绩效评估和调研,深度参与日常预算监督,人代会上成为各团审查预算的骨干力量。

        专委会全面参与预算初审

        与往年只有财经委参与预算初审不同,2013年,法制、内司、财经、科教、城建、农村、民侨等7个专门委员会首次全面参与了预算审查,扩大了审查范围,统筹提升了市人大对政府的整体监督能力。财经委员会办事机构建立联络员制度,从预算专业知识和沟通协调等方面为其他专委会提供帮助。

        各专委会将审查预算编制情况与自身监督工作有机结合,成效凸显。为做好2018年对口政府部门预算编制的初步审查,2017年年底,市人大城建环保办公室集中开展初审调研工作,两天半的时间里,逐个听取市环保局、市城管委、市住建委、市规划国土委、市交通委等对口政府部门汇报。

        为进一步推进生活垃圾分类,城建环保办提出,应加大生活垃圾分类系统运转和前端建设等资金投入,畅通资金保障渠道,强化经费的专款专用及效果评价。意见被纳入到财经委员会的初步审查意见中。得益于这些创新之举,政府财政部门积极回应,认真研究办理,加大了相关资金保障力度。

        代表声音

        安丽娟代表:

        为谁花钱就要听取谁的意见

        看好人民的钱袋子、做好预算监督工作是代表履职的重头戏。截至2018年底,我已经累计参与了18个预算项目的评估。为谁花钱就要听取谁的意见,钱花多少合适,要有精细化可操作方案。此外,财政支出要有明确的政策依据,坚持绩效考评,建立事前、事中、事后的监督与追责制度。比如,2018年,市社团办申请社会组织治理体系建设经费评估过程中,我们认为大方向是对的,但对具体方案提出问题,社会组织治理建设的顶层设计有吗?逐级主体责任是什么?采取全委托模式执行,政策、职能的相关依据是什么?进而认为,项目整体思路不清晰,实施方案引导性不够,预算编制不够细化,编制依据不够充分,预期绩效的可实现性不足,资金投入存在一定的管控风险,经过和专家组认真审议提出该项目事前评估结论为“不予支持”。最终,此项目预算未予支持。 

        刘颖代表: 

        多个“第一次”彰显预算监督的科学性和有效性

        人大代表依法进行的预算监督不仅仅要有热情、有专业,还必须要有根基、有支撑。为了做好预算监督工作,我作为市人大预算监督小组的一员,参与了部门专项资金与市级财政资金的事前绩效评估、预算和决算监督工作。在人大代表进行依法监督的实践中,面对一个个预决算数据,仅凭热情和专业知识是远远不够的,需要深入全面了解数据背后的真实意义。令我感到欣喜的是,北京市人大财经委和常委会预算工委为人大代表的预算监督创新了平台支撑、技术支持和民意征集的方式,注重预算监督的针对性、科学性和代表性。例如,我参与了对市经信委2019年部门预算草案的专项事前绩效评估,按照人大监督向支出预算拓展改革的要求,这次审查创造了人大预算监督的许多第一次。预算监督小组第一次尝试采用发放调查问卷的方式调查百姓对该项目的了解和支持情况,第一次聘请会计师事务所等第三方机构审核评估预算单位的预算编制规范性,第一次聘请技术专家评估该项预算实施的技术可行性,第一次在初审会议上实施专题评估后开展专题审议。这许多的第一次汇成多项信息综合分析,有针对性、有依据地实施预算监督,提出对重点支出的初审意见,彰显了预算监督工作的细致性、科学性、代表性、有效性。

        (本版图片由市人大常委会提供)