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  • 市政公所:现代政府雏形

        王朝时代,作为帝都的北京,整个城市以紫禁城为中心展开。有清一代北京没有一个独立的城市管理机构,而是由中央政府和地方机构共同承担城市管理职能。

        民国建立后,随着国体和政体的变化,北京城市功能定位也发生了变化,开始服务于普通市民生活。随着城市角色的转换,新的城市管理体制和管理机构也开始建立起来。

        京都市政公所成立

        清政府本来没有城市管理的概念,可随着西风东渐的影响,1906年清政府设置了城市管理机构——内外城巡警总厅。北京地面上的治安、卫生、消防、征税、人口普查、食品安全……一股脑儿都交给了巡警总厅。

        民国以后,北京人口激增、平民社会兴起,警察不可能承担所有城市管理工作。1914年6月,在内务总长朱启钤的大力推动下,一个专门的市政管理机构——京都市政公所成立,它与京师警察厅共同承担北京市政管理的工作。

        市政公所下辖四个部,部下又设处。各处负责的工作包括审核账目、制订预算、制作地图、设计城市街道、建筑道路桥梁、对外宣传等。京都市政公所下设机构有:工巡捐局、测绘专科、京都市仁民医院、京都市营造局、城南公园事务所、京都工商业改进会事务所等。京都市政公所不但肩负着规划、建设、修缮北京城的责任,还负责筹措经费、发行债券、兴办慈善事业和管理医院等许多职能。北京大学历史地理学博士王亚男认为,京都市政公所已经是具有现代意义的政府雏形。

        朱启钤改造古城

        京都市政公所成立后,内务总长朱启钤兼任督办。朱启钤虽然出身旧式官僚,但他早年游历过欧洲、日本,十分注意吸收西方现代城市管理和规划的成功经验。在任期间,朱启钤主持了好几项大工程,使北京城市面貌和交通状况大为改观。

        由于清末国力衰微,统治者又缺乏城市管理的理念,北京城道路狭窄,泥泞不堪,垃圾遍地,沟渠年久失修,已经毫无首善之区的水准。

        面对北京城几百年积攒下来的各种问题,进行大规模建设是不现实的,因此市政公所提出要以“整理街市”为突破口。他们要“整理”的第一个“街市”就是正阳门地区。20世纪初,随着京汉、京奉两条铁路修到正阳门城根,不但出入北京内外城者要钻正阳门门洞,全国各地坐火车到北京的旅客,也得通过门洞才能进入内城,再加上正阳门地区本就是北京商业最繁华之所,一时间这里的交通不堪重负。为了缓解交通拥堵,京都市政公所启动了正阳门改造工程,将正阳门瓮城拆除改筑马路,在正阳门东西月墙上各开两个门洞供行人通行。这样一来,正阳门交通拥堵的状况大为改观。

        为了减轻前门火车站的客流压力,朱启钤又提出修建环城铁路的想法,即在西直门、安定门、东直门、朝阳门设立车站。环城铁路既能将京奉、京汉、京张三条铁路连通起来,又能把城北各城门连接起来,从而改善北京市内的交通布局。

        如果说,改造前门、兴建环城铁路、平整道路、疏浚沟渠、种植行道树等项目都是对古城的修修补补,那么修建香厂新市区则寄托了朱启钤将西方现代城市规划理念引入古都的理想。香厂新市区的规划中,住宅、商场、饭店、医院、娱乐设施一应俱全。为了解决资金紧张的难题,京都市政公所采用了一种全新的融资模式,即按照位置把土地作价,以相对便宜的价格租给商人。租地达一定年限后,地上建筑的所有权便归承租人所有。在筹集建设资金的同时,也完成了招商,很像现代市政建设中的BOT模式(BOT通常直译为“建设-经营-转让”)。不过,这并不代表商人在所租的土地上想盖什么就盖什么。市政公所要求建筑物样式美观,并与周边环境协调。一旦发现“有形式上、精神上不合适的,可以劝令变通办理,免得将来有碍观瞻。” 1918年,香厂新市区建设完工。一年后,上海《晶报》描述:“北京香厂一带,电灯照得如同白昼一般,车如流水马如龙,宛然上海风景。”

        “拆瓮城”,化争议

        虽然市政公所主持的几项大工程卓有成效,当时却惹来许多非议。例如拆除正阳门瓮城时,意见最大的当属荷包巷(瓮城月墙外东西为荷包巷)中的商户。瓮城一拆,荷包巷的生意也就做不成了,因此他们到处散布拆改正阳门会破坏北京风水的谣言。许多拆迁商户,甚至还到政府请愿。为了妥善解决荷包巷的问题,市政公所承诺将前门外新建的西式百货商店租给他们,这才平息了一场风波。

        筹建环城铁路时,工程师发现,如果让铁路绕开各个城门的瓮城修建,不但线路加长花费过大,还涉及许多征地拆迁问题。因此,只有洞穿瓮城,并把车站设在瓮城之中才是上选。权衡再三,朱启钤拍板:拆开瓮城。为了赢得广大市民的理解和支持,市政公所办的刊物《市政通告》加大宣传。一篇名为《说环城铁路》的文章写道:“(环城铁路建成后)无论挨哪个城门近的,都可以就近上下车,使一般市民都可以享交通便利的幸福……将来京城里的人,由京门支路往游西山,出西直门游农事试验场,游万寿山,出东便门逛二闸,无一不可搭乘环城铁路。”

        经过积极应对,市政公所的工作总算有条不紊地推进着。1914年至1918年间,京都市政公所完成了开辟中央公园、改造前门、修建环城铁路和建设香厂新市区等几项大工程。再加上日常的道路铺设、沟渠清理,北京城的面貌大为改观。

        一位外国游客感慨:“10年前到过北京的人,或许对这个城市当时破敝不堪的景象仍历历在目。街道上布满了污泥,几乎无人尝试过要对街道的任何方面进行改善。河流像污水一样散发出难闻的气味。卫生的概念尚不为人所知……如果10年前到过北京的这个人今日重访北京,他会感到自己到了一个完全不同的城市,他简直无法把北京与昔日的那个老城市联系在一起。”

        京师警察厅曾是“不管部”

        清末警察制度刚刚建立时,几乎承担了市政府的全部职能。直到京都市政公所成立后,京师警察厅才将一部分职能转移出去。纵观北洋时期,北京的城市管理一直是京都市政公所和京师警察厅两个机构共同负责的。

        1913年1月,京师警察厅改组,设有总务、司法、行政、卫生四个处,1914年又增设了消防处。从这些处和下设科室的名字,就能窥见当时京师警察厅所辖范围之广。

        京师警察厅的五个处,共下辖14个科,除了总务处负责警察厅内部的各项事宜外,其他处室负责的职能涉及到社会管理的方方面面。

        行政处,第一科管理集会结社、著作出版、报刊检查、剧场管理、娼寮检查、有违风化物品查禁等;第二科掌管国籍户籍、外国人事务、公共交通、车辆管理、公共路灯稽查、市政路况、社会救济等;第三科掌管警卫派遣、工商登记、市场和商品视察、商铺管理、货币管理等。

        司法处,第一科管刑事案件、法医诊断、赃物管理、传唤证人等;第二科管搜查赃证缉捕案犯、遗失物处理、收容流浪者等;第三科管司法警察训练和派遣、行政处罚、拘留所管理、罚金缴纳等。

        卫生处,第一科管道路清洁、公厕设置和修缮、沟渠管理、住户卫生监查等;第二科主管医疗、制药,食品制作、娼妓健康诊断、屠兽场检查、预防防疫等等;第三科管各种生物化验、饮食物品器具、药品和化妆品的化验等。

        消防处所管理的范围比较单纯,即消防人员配备和灭火。

        从以上所罗列的京师警察厅各科室不难看出,当时警察厅管辖范围之广。

        警察的职权范围不但遍布公共事务,而且深入到市民生活。为了移风易俗、割除不文明行为,警察厅经常要在街道张贴白话布告。比如,夏天为了减少光着脊梁在街上到处晃的“膀爷”,影响市容,警察厅张贴布告宣传:“光着脊梁是一件不体面的事”。如遇到拒不听规劝者,则会带到警察厅罚办。

        北洋政府后期,许多爱好交际的时髦女郎喜欢“奇装异服袒胸露肘”出入娱乐场所,这也成了警察管理的对象。京师警察厅发布布告称:如再有奇装异服,招摇过市者,一经察觉,即照律定从严惩处不贷,对于屡劝不遵者,则强制执行。

        上世纪初在北京居住过一段时间的美国社会学家甘博,看到北京警察工作范围如此之广,办事效率如此之高,不禁为之赞叹。他甚至称北京是“东方各国城市中治安最佳的城市”。然而,翻开当时的报纸、文章会发现其中记载了不少民众对警察的讽刺和抨击。

        美国人阿灵顿在游记《古都旧景》中写道:“马路边挤满了黄包车夫、小贩和看热闹的人,小车和骆驼挤满了人行道,人们骑着无视警察规定的没有车灯的自行车,冒着生命危险来回穿梭着,汽车以非常危险的速度行驶在许多人的街道上,汽车上往往没有车灯,或只有一个车灯。黄包车、汽车、马车挤满了十字路口,法律的执行者们(警察)木然地站着,一点也不愿意去清理交通。”

        工作范围过于庞杂,管理粗疏,再加上警务人员自身素质不高,都是民国时期警察形象不佳的原因。

        新中国成立后,许多市政管理职能都从警察厅中分离出去,北京的城市管理也日益完善。

        警察厅规定汽水用料

        民国以后,各种舶来品在社会上流行开来,汽水也逐渐成为北京人喜爱的一种饮料。一些小贩为了牟取暴利,从洋行买了糖精混入冰水内,做成汽水售卖。这种糖精有毒,饮用后影响身体健康。还有的小贩将颜料掺入汽水中,专门引诱小孩子购买。以前,商家售卖的酸梅汤都是开水做的,民国后,不少商铺开始用酸梅卤对糖,再用生凉水一沏,不少人喝了出现跑肚拉稀的情况。为此,京师警察厅颁布了《各种汽水营业管理规则》,对汽水的原料进行了详细规定。

        不过,每到夏天销售旺季还是有不少小贩投机取巧,以次充好。据一份名为《京师警察厅外左五区分区关于魏德富贩卖污浊的泰源荷兰汽水的详》的档案记载,1915年,警察厅外左五区警察发现泰源荷兰汽水厂所制汽水“异常污浊”,遂对汽水厂进行了处罚。因为这家汽水厂属于再犯,警察厅对其从严惩罚,罚款12.5元,贩卖劣质汽水的店铺也被罚了2.5元。

        经警察厅这么一管,北京的汽水卫生状况明显改观。当时京城的不少报纸评论,北京各汽水公司,“对于材料之选择,配合之手续,厂内之清洁,认真者固多。”本版文字 黄加佳