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  • “以小为大”:城市治理突破口

        骆小平 潘维

        核心观点

        治理都市的过程同样是做群众工作的过程,是在最基层的社区里做工作的过程。把小事当大事,视基层组织重于科层组织,我国就能迅速建立都市的社会文明秩序。

        党的领导干部和普通党员深入街头巷尾和问题现场,解决群众疾苦,让群众感受到党始终与人民站在一起,群众才能真心拥护党,社会才稳定,国家才会长治久安。

        城市治理是现代国家治理的关键。中国发展到现在,城市化率已近60%,现代的中国社会已经不是“乡土中国”,而是“城市中国”了。也因此,现代国家治理最关键的就是城市治理,尤其是大城市的治理。

        双层政权:我国治理体系与治理能力的政治逻辑

        治理是政治,研究治理体系和能力问题的前提是了解下述政治生活的基本逻辑。治国之道的精髓在于以小为大,以下为上,获取民心。古今中外,政权分两个主要层次:(1)宏观政治生活层面的科层体系;(2)微观社会生活层面的扁平组织,即基层群众自治政权。科层体系管理国家公共事务大事,扁平组织治理居民区公共事务小事。基础设施建设,国防外交之类的大事必须由科层体系来办。我们有了高铁、港口、机场、大飞机,这些大事办成了,大家很高兴。但人民日常生活的小事,则需要由扁平组织来办,科层组织办不了。以小(事)为大(事),以下(基层政权)为上(科层政权),是中国政治的优秀传统。

        管国家大事的科层体系与管社会小事的扁平自治组织都被视为政权,而且两层政权有机联系在我国历史悠久。比如古代官绅分层,官绅一体的传统中国政权,均由儒门弟子打理,这种有机关联的双层政权体系导致上下信息相通、互相支持、敏感于百姓之所求,政权均寿达三百年之久。就“民心”而言,基层重于科层,小事重于大事。

        城市与乡村的区别就在于公共基础设施,主要是道路、给排水、电力线、燃气管、机场、港口、火车站、汽车站、地下铁路及地上站口、空气质量、水质量,特别是交通、治安等社会公共秩序。城市治理就是对这些基础设施和公共秩序进行维护,而且公共基础设施一般都是跨部门跨区域的。北京作为首都和超大型城市,基层治理工作面临许多特殊难题,包括政治要求高,基层力量不足;驻地主体多元,层级跨度悬殊;号令意识强,基层权力运行碎片化等现象。特别是在城市社会治理中,街乡面临治理无职、管理无人、履责无权、协调无力、运行无效、解决无策等问题。

        北京市实施的“街乡吹哨、部门报到”在遇到跨部门、跨区域难题时,由街乡“吹哨”统筹、相关部门“报到”,打破条块关系,合力解决问题,形成权责清晰、条块联动、集中破解的工作体制机制。在城市道路、地下管线、消防、防汛等应急处置事项方面,快速反应、合力处置。2018年北京经历了多次强降雨,密云、怀柔、房山等区汛情比较严峻,各区充分发挥“应急哨”的优势,统筹消防、公路、通信、电力等单位和部门力量,第一时间解决问题,保障了人民群众生命财产安全。

        习近平总书记强调,“一切社会管理部门都是为群众服务的部门,一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作,一切社会管理过程都是做群众工作的过程。从这个意义上说,群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。”治理都市的过程同样是做群众工作的过程,是在最基层的社区里做工作的过程。把小事当大事,视基层组织重于科层组织,我国就能迅速建立都市的社会文明秩序。

        党建引领,链接统合双层政权

        解决这些大大小小的问题,仅靠行政体系来维持很艰难,还需要扁平的自治组织。领导科层体系和扁平自治组织,链接并统合两层政权的是执政党。政党在性质上是扁平组织,因为长期执政才会有强大的科层体系。这就需要把广大党员组织起来,把群众组织起来动员起来,积极参与治理,凝聚人心,获得民心。

        中国共产党人深谙中国的“民心政治”,在农民占94%的农耕社会里制定了“支部建在村上,农村包围城市,最后夺取政权”的战略。在长达二十多年的游击战、运动战中,我军无论驻扎在哪里,都要“缸满院净,为家家户户排忧解难”。这是当今中国共产党“群众路线”的深厚传统。而今,中国共产党有多达450多万个支部和约9000万党员。党员是党的躯干、主体,党委是四肢,党中央是大脑。仅靠八百万政府官员,党发挥的能量是有限的。所以,党领导的人民社区自治是必要的。老子说“上善若水”,为什么?水利万物而不是仅利高贵,而且不争风头不傲慢。人往高处走,水往低处流。大江东去,浪淘尽千古风流人物。什么是上善?就是往下走,要跟最底层的老百姓在一起。百姓感受到了社会生活的公平,就心情愉快,就信任党和政府,党才能保持长久的生命力。

        当前,“建设一个什么样的首都,怎样建设首都”这一重大时代课题是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。谁来建?当然是千千万万人民群众。千万群众凝聚起来才能形成力量,谁来凝聚群众?当然是中国共产党。我们需要激发党员在社区中的作用,选拔社区领袖,重塑基层政权。北京市实施的“支部吹哨、党员报到”,充实基层力量,动员更多党组织和党员参与社区服务管理,充分发挥党员参与社区治理的作用,党员融入基层社会治理,参与社区共建共治共享。截至2018年5月底,全市有9175家法人单位基层党组织,71.73万名在职党员去自家居住的社区报到,为民服务。党员深度参与社区治理,及时发现、协调解决街巷堆物堆料、乱停车、地桩地锁等群众反映强烈、执法程序简单的环境问题。这样,科层体系动员街乡政权,基层政权组织动员党员和民众,就能发挥“双层政权”的作用,从而起到良好的治理成效。

        党建引领,是新时代推动各项事业发展最重要的长效机制。新形势下党员干部联系群众、服务群众、主动作为,是强化基层组织建设、形成工作合力的基本工作方法。“群众在哪里,党的工作就要在哪里”;“障碍在哪里,改革创新就要在哪里”;“困难在哪里,党员干部就要在哪里”。人民群众的小事就是国家治理的大事。就是要把人民群众的日常小事作为大事来处理,为家家户户排忧解难,让人民感受到共产党就在你身边。

        “街乡吹哨、部门报到”的机制,让各级党组织充分发挥引领优势和协作功能,通过搭建平台、畅通渠道,将各类社会主体动员起来,将各类社会问题、社会需求汇总起来。党的领导干部和普通党员深入街头巷尾和问题现场,解决群众疾苦,让群众感受到党始终与人民站在一起,群众才能真心拥护党,社会才稳定,国家才会长治久安。

        (作者分别为华北电力大学马克思主义学院副教授、北京大学国际关系学院教授)

  • 赋权增能:城市基层治理新经验

        杨宏山

        核心观点

        北京市委准确把握了首都城市基层治理面临的现实难题,提出构建党建引领的“街乡吹哨、部门报到”机制,目的就是要通过下沉资源、赋权增能改革,提升属地管理能力。赋予街乡“吹哨”权及“考评”权后,当遇到跨部门、跨区域难题时,街乡启动“吹哨”机制,从而打破条块关系的常态运作,促使相关部门前来“报到”,通过联合行动化解问题。

        为探索首都城市基层治理的新路径,及时回应和化解实际问题,2018年初,北京市委提出构建党建引领“街乡吹哨、部门报到”工作机制,作为“一号课题”,在全市各区同步开展政策试验。随着改革的推进,首都城市基层治理通过向街乡赋权,提升街乡行政效能,逐渐形成新型运作模式。

        城市基层治理的难题

        一方面,在推进属地管理的任务导向下,城市基层治理面临着“有限资源、全面责任”难题。随着国家推进政企分开、政社分开,基层政府直接支配的公共资源减少。同时,经济体制改革不断地将原来由单位承担的社会职能剥离出来,转由基层政府及其派出机关承接,街乡肩负的工作职责不断增多,需要应对一切问题,承担全面责任。作为扎根基层的行政主体,街乡的行政编制和财政资源有限,开展工作普遍面临“权小责大”、权能不足问题。

        另一方面,街乡开展属地管理也面临着“条块分割、协同不力”的难题。在统一领导体制下,上下级政府注重对口设置机构,行政系统形成“蜂窝状”结构,纵向运作较为顺畅,横向运作的壁垒较多。而城市基层治理要求以人为本,推进整体治理、协同治理,促使各部门相互协调、相互配合,提升回应性,及时发现、处置和化解问题。如何提升跨部门管理能力,是城市基层治理面临的一项重要课题。

        “吹哨报到”改革的目标定位

        北京市委准确把握了首都城市基层治理面临的现实难题,提出构建党建引领的“街乡吹哨、部门报到”机制,目的就是要通过下沉资源、赋权增能改革,提升属地管理能力。赋予街乡“吹哨”权及“考评”权后,当遇到跨部门、跨区域难题时,街乡启动“吹哨”机制,从而打破条块关系的常态运作,促使相关部门前来“报到”,通过联合行动化解问题。

        “吹哨报到”机制的基本定位是:坚持党建引领,坚持以人民为中心的执政理念,着力化解条块分割、各自为政、协同乏力等基层治理难题,通过“吹哨”收集问题需求,通过“报到”提升回应性,相关部门协力解决问题,提升社区居民获得感、幸福感和安全感。

        赋权增能的改革进展

        针对首都基层治理面临的实际问题,北京市委总结平谷区在实践中摸索的 “乡镇吹哨、部门报到”联合执法经验,结合其他地区的有效做法,提出构建党建引领“吹哨报到”工作机制,作为加强首都超大型城市治理的“一号课题”来抓,力求推动城市治理重心下移,对街乡进行赋权增能,构建简约高效的基层管理体制。

        北京市推进“吹哨报到”改革,对街乡进行赋权增能,具体措施主要涉及以下几个方面:

        一是推进行政资源下沉街道。为常态化开展联合执法,根据全市统一部署,各区将职能部门的部分执法力量下沉街乡。其中,基层城管执法队的人财物转隶街道,实行以街道管理为主。改革后,街道负责辖区内环境秩序管理和保障,可全权指挥调度城管执法队。

        二是赋予街乡统筹协调权力。为提升街乡属地管理能力,市委组织部印发《关于落实街道乡镇相关职权的指导意见》,明确了街乡的责任清单,要求各区细化街乡的权力清单、责任清单、制度清单和流程清单,推进街乡赋权工作。通过改革,街乡对辖区内重大和综合事项拥有处置建议权、统筹督促权、执法评价权、派驻人员任免建议权。

        三是启动街道大部门制改革试点。2018年5月,东城区率先开展街道大部门制改革试点,统筹设置党政机构,试点街道将原来的20多个科室整合为几个大部门。改革后,每个大部门对接区政府多个职能部门,街道内设机构精简幅度超过50%。大部门除履行清单规定的职责外,主要承担综合协调职能。街道科室精简后,一些科级干部转任“社区专员”,帮助社区协调解决实际问题,配合做好“吹哨报到”工作。对于跨部门、跨领域的社区问题,街道启动“吹哨”后,主责部门须按照规定的时限完成问题处置。

        四是根据问题性质进行分类“吹哨”。在构建“街乡吹哨、部门报到”机制中,街乡根据问题性质,区分综合执法、重点工作、应急处置等工作,将吹哨分为“常规哨”“重点哨”和“应急哨”三类。“常规哨”围绕需要统筹协调的综合执法工作,由街乡统筹城管、公安、消防、市场监管、交通等部门,组成实体化综合执法中心,相关部门派人常驻,由街乡统筹指挥协调,进行辖区综合执法工作。“重点哨”针对“开墙打洞”、拆除违法建设、疏解退出一般制造企业、治理背街小巷等重点难点工作,统筹各类执法力量,形成了攻坚克难的“拳头”。“应急哨”围绕突发事件,要求相关部门快速反应、合力处置。

        “X”型结构:一种新型治理形态

        “吹哨报到”改革坚持党建引领,通过一系列整合行动,对街乡进行赋权增能,提升统筹协调能力。进而,通过“吹哨报到”机制,将各部门调动起来,开展协作行动,及时回应社区和居民需求,改进公共服务和人居环境。

        针对“看得见的管不了,管得了的看不见”现象,街乡“吹哨”后,在第一时间传导给主责部门,对于涉及多部门的事务,根据需求建立联合行动机制,可在第一时间控制事态、缓和矛盾、化解问题。

        随着改革的推进,首都基层城市治理逐渐形成一种“X”型结构:街乡处于中心位置,其向下对接各个社区,向上对接多个职能部门。街乡通过居民参与、网格员、社区专员发现问题,感知和界定社区需求;对于街乡自身无法解决的问题,通过启动“吹哨”机制,促使职能部门前来“报到”,履行分内职责。

        优化“吹哨报到”机制的路径

        “吹哨报到”改革立足基层,坚持问题导向,致力于整合长期形成的条块格局,扭转街乡与行政部门之间的不对等地位。需要指出的是,这并不意味着社区所有问题都需要通过“吹哨报到”机制予以解决,“吹哨报到”只能应用于行政执法、应急处置、重大任务等事项。从实际情况看,通过“吹哨报到”机制解决的基层问题,只占街道工作的很少部分。

        优化“吹哨报到”机制,需要进一步做好以下工作:

        一是厘清街乡和部门责任划分。提升“吹哨报到”的成效,需要厘清条块职责,明确街乡和职能部门的责任划分。如果两者职责划分不清,街乡“吹哨”后,也可能出现扯皮问题。另外,对于涉及市级部门的事项,也需要建立责任传导机制,提升回应性,打通市级部门解决问题的瓶颈。如果“吹哨”后解决不了问题,久之则会影响这一工作机制的效力。

        二是建设区级统筹平台,提升问题解决率。优化“吹哨报到”机制,在区级层面需要搭建统筹平台,将街乡需求、上报问题、部门资源汇集到平台上来。街乡的问题不同,各自需求不同,在时效上也有急缓之分。各部门的资源有限,需要合理安排资源,排出优先顺序。当街乡与部门出现沟通不畅时,也需要进行统筹协调,开展督导检查。

        三是优化考核机制,激发行政部门的内在动力。发挥“吹哨报到”机制的作用,需要辅之以相应的考核体系建设。在干部和组织考核中,突出基层导向,赋予街乡对部门的考核评价权,在总指标中占有一定权重,可强化部门责任担当,提高工作效能。将考核结果与干部使用、奖励指标和绩效奖金相挂钩,重视评价结果的运用,可更好地发挥导向和引领作用。

        (作者为中国人民大学公共管理学院教授、首都发展与战略研究院研究员)

  • 街巷长和小巷管家:街区更新的一支生力军

        孙新军

        核心观点

        基层治理难题众多,背街小巷环境脏乱可谓“第一难”,群众形象地喻为“十乱”,政府无奈地称作“十难”。如何破解?“街乡吹哨、部门报到”的改革春风,送来了基层治理环境脏乱的创新动力,探寻到了街巷环境共治的新方式,街巷长、小巷管家这一基层共治机制应运而生。

        在推进“街乡吹哨、部门报到”改革过程中,破解基层治理难题又诞生了一项新的“北京创造”:街巷长和小巷管家制度。这是贯彻落实习近平总书记关于“城市管理要向街巷胡同延伸,落实好街巷长制”重要指示精神的重要举措。经过近两年来的实践证明,这一制度具有旺盛的生命力和强大的感召力,发现、上报、解决了近30万件城市管理和环境建设问题,发动和带动广大群众踊跃参与街巷环境整治提升实践,形成了轰轰烈烈的基层共治共享局面,实现了城市精细化管理在基层的全覆盖。

        街巷长、小巷管家是“吹哨报到”机制的重要组成部分

        基层治理难题众多,背街小巷环境脏乱可谓“第一难”,群众形象地喻为“十乱”,政府无奈地称作“十难”。如何破解?“街乡吹哨、部门报到”的改革春风,送来了基层治理环境脏乱的创新动力,探寻到了街巷环境共治的新方式,街巷长、小巷管家这一基层共治机制应运而生。

        街巷长一般由街道处科级干部担任,负责牵头组织社区层面的基层治理;小巷管家招募退休老党员、社区热心居民参与。他们上对街道,下联居民,扎在一线、干在基层,集统筹协调、解决问题于一身,全市1.49万名街巷长、2.2万名小巷管家,就像一座座“指挥亭”和“信息哨”,遍布5000余条大街、1.4万余条小巷,构筑起了发现和解决问题的“共治网络”,凝聚起了基层共治力量。

        基层共治的“协作哨”。街巷长身在街道,小巷管家住在街巷,最容易发现问题,最熟悉群众诉求,也最有权威吹哨。当出现开墙打洞等问题时,他们把“条条”上的相关部门、“块块”里的涉及单位“吹”来,形成“条块”结合、协作配合的共治环境。这样一来,“千条线”汇入“一根针”,难题就不难了。

        基层共治的“协商哨”。很多问题都发生在居民之间,很难分出谁对谁错,解决的关键还在居民自身。街道在环境整治中腾出有限空间,设立“公共会客厅”,街巷长、小巷管家把大家联系在一起,共同协商、共谋计策,形成了协商互让、主动配合的自治氛围,使乱堆杂物、乱倒脏水等痼疾顽症迎刃而解。

        基层共治的“协力哨”。“吹哨报到”要求街巷长、小巷管家重心下沉,工作在群众之中,一言一行最有感召力。周末卫生大扫除走在最前面,平时巡查发现问题自己动手整改,久而久之,带动群众由“站着看”变成“跟着干”,形成了协力同心的共治格局,街巷环境脏乱面貌显著改善。

        基层共治的“协同哨”。如何把辖区内的机关部门、社会单位、居民群众等基层治理力量“吹”到一起,形成协同一心、步调一致的共治声势,街巷长、小巷管家具有不可替代的桥梁和凝聚作用。停车难一直是基层的老大难问题,利用“吹哨报到”机制,街巷长把街巷内单位和居民召集在一起,开展“一对一”协同对接,实现了单位停车位与居民共享,街巷出行环境大大好转。

        基层共治的“协调哨”。“吹哨报到”赋予了街巷长协调处置权,成了衔接行政管理与社区自治的桥梁。解决城市管理、社区治理、居民生活等方面的问题,街巷长、小巷管家的“中间人”作用日益凸显,把方方面面的力量协调起来,形成了基层共治的强大合力,推动了城市管理在基层生根结果。

        街巷长、小巷管家是推进街区更新、城市复兴的重要力量

        实践证明,深入实施“吹哨报到”改革,构建超大城市治理体系,推动基层治理和城市精细化管理水平实现新提升,街巷长、小巷管家既是实践者,又是推动者,地位重要、作用重大,必须发挥好“五员”作用。

        发挥“宣传员”作用,促进方针政策落地生根。就是要发挥街巷长、小巷管家离群众最近、群众最可信赖的优势,为群众架起与政府面对面沟通、一对一交流的信息通道,围绕居民关心关注的身边事,有针对性地答疑解惑,科学解读新法规、新政策、新标准,有利于促进政策方针的宣传落地,有利于促进政民之间的信息沟通,有利于促进政府公信力的提升,走好新时代的群众路线。

        发挥“引导员”作用,促进居民行为方式转变。就是要发挥街巷长、小巷管家的行为引导、榜样带动作用,进一步增强党建引领力,带动基层党员干部工作作风转变,提升为群众服务能力和组织管理能力。心往基层想、人往基层走,面对开墙打洞、乱堆乱放、垃圾混投混放等基层治理难题,主动站出来抵制纠正,引导群众行为方式转变、文明程度提升,促进基层治理上水平上台阶。

        发挥“联络员”作用,促进政社同心同向发力。街巷长、小巷管家与社区居民的协同互动,有效促进了上情下达、下情上达,提高了基层政府与社会群众的沟通交流、互动合作。打通社会治理“最后一公里”,解决服务群众“最后一米”,需要街巷长、小巷管家当好联络员,为群众参与社会治理提供空间、搭建舞台,为政府多听民意、多集民智、科学决策提供信息、反映呼声,实现政社互动配合、同心治理城市。

        发挥“调解员”作用,促进多元主体联合共治。街巷长、小巷管家在协调解决街区停车管理、环境治理等问题时,面临的最大考验就是多元主体间的利益协调。要增强调解意识,讲究调解艺术,改进调解方法,兼顾多元主体利益诉求,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面,找到找准平衡多元主体利益诉求的最大公约数,同时依靠党建引领的力量,一起促进街区和谐共治、多元主体共建共享。

        发挥“监督员”作用,促进问题处置效能提升。街巷长、小巷管家作为“吹哨报到”机制不可或缺的骨干力量,要认真履行好监督职责,坚持问题导向,对基层治理过程中的问题要早预测、早研判、早疏导、早发现、早整改,把问题化解在萌芽状态。要抓住难点热点问题,一对一督办,一对一落实,一抓到底,把问题解决到位,真正解除困扰群众的烦心事、挠头事,让城市生活更宜居、更和谐、更美好。

        (作者为北京市城市管理委员会党组书记、主任)