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  • “减量发展”:首都开启高质量发展的新航标

        仇保兴  邓羽

        经历改革开放40年来的高速增长,中国一跃成为世界第二大经济体,铸就了城市发展建设的辉煌成绩,但同时也正在面临严峻的生态环境挑战。为了有效应对与化解生态环境风险,“减量发展”正在成为助力生态文明建设的重大战略手段。“减量”,核心是“问题调控”,以减重减负为路径切实转变粗放扩张式增长,遏制生态环境危机;“发展”,核心是“结构调优”,以资源要素科学重构来支撑高质量发展,实现以人民为中心的生态文明。可见,减量发展既是问题所需,更是未来所向。

        “减量发展”之本质和意义

        自党的十八届三中全会做出全面深化改革的部署,提出“加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”以来,京津冀协同发展与北京非首都功能疏解战略相继实施。近年来,习近平总书记对北京作了三次重要讲话,深刻阐述了“建设一个什么样的首都,怎样建设首都”这一重大课题。党的十九大为北京做好首都工作进一步指明了方向。贯彻落实习总书记重要讲话精神和党的十九大精神,正推动着北京这座伟大城市深刻转型,从集聚资源求增长到疏解非首都功能谋发展,北京成为全国第一个“减量”发展的城市。减量发展是首都追求高质量发展的鲜明特征与应有之义,已经成为开启新时代首都现代化建设的新航标。

        “减量发展”之本质在于:必须在尽可能减少消耗不可再生资源、传统粗放的生产要素和一般的自然资源的基础上构建新的发展模式。对北京来说,当务之急在于贯彻落实新一轮城市总体规划、实现非首都功能疏解。也就是说,“减量发展”是首先考虑“土地空间资源”减量基础上的新发展策略。

        长期以来,北京高速增长带来了城市规模巨大且人居环境退化、城市功能密集且结构失衡、城镇空间庞大且蔓延无序等诸多问题,引发了对“规模精简”“功能减负”和“空间紧缩”的强烈诉求,亟需依据“严格引控以精简规模,合理调疏以减负功能,有序增减以紧缩空间”的调优路径,切实实行“减量目标管控、规划编制落实、实施政策创新”的应对策略,实施“减量发展”战略。

        北京长期高速增长引发的“减量发展”诉求

        一是城市规模巨大且人居环境退化引发的“精简”诉求。北京核心区面积约92.5平方公里,空间半径约5公里。但其现状建筑密度过高,现状常住人口密度已达到2.38万人/平方公里,总体已接近曼哈顿,是东京都核心区、大伦敦核心区的2倍左右。首都核心区还面临着整体历史文化保护与政务创新环境塑造等严峻挑战。北京中心城区面积约1378平方公里,空间半径在20~30公里,已是超高建筑密度地区,是大伦敦、东京都现状建筑密度的2.5倍左右。现状常住人口密度0.93万人/平方公里,略高于大巴黎,是东京都、大伦敦的1.5倍左右。反之测算北京单位土地产出效率,GDP每增加100亿元,对应建设用地增长1.8平方公里,常住人口增长2.8万人,GDP增长依赖土地投放和人口增长的状况还未根本扭转,反映了整体还处于相对粗放发展的阶段。此外,目前北京全社会劳动生产率仅为19.6万元/人,而东京都市圈、大伦敦、巴黎大区和纽约大都市圈全社会劳动生产率分别达75万元/人、90万元/人、94万元/人、99万元/人,相比之下,北京土地利用低效,提升空间较大。总体来看,对标国际都市,北京城市规模呈现出高密度集聚而人居环境退化特征,尤以核心区与中心城区为甚。因此,亟需通过精简城市规模,倒逼数量驱动向质量驱动转变,提高地均产出率和全社会劳动生产率,提升城市发展质量。

        二是城市功能密集且结构失衡引发的“减负”诉求。北京中心城区的过度集聚建设,形成了庞杂而复合的功能体系,是“大城市病”问题最为凸显的地区。据不完全统计,中心城区集中了全市60%常住人口,70%就业人口与经济总量,83%科研院所与高校,67%医疗机构。中心城区以外地区产业功能过度粗放发展,居住功能空间受限且品质不高,高精尖技术的创新功能和国际人才的吸引力也面临退化。大量通过地价优惠招商引资产业集聚发展设立的产业开发区、功能区100多个,相应区域的可负担住房、优质公共服务等明显供给不足,是以较低成本推动城市扩张,降低了城市发展的质量和可持续能力。目前,北京产业用地约60%是工业仓储类用地,其中城与乡产业功能结构失衡,现状村庄建设用地约1321平方公里,远超过《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》确定的730平方公里指标,集体建设用地快速增长、粗放蔓延,吸引了大量不符合首都功能的产业功能。此外,产业用地规模占城乡建设用地比重已达到27%,全市职住功能用地比为1∶1.3,造成生产与生活功能结构严重失衡,而相同尺度东京都市圈职住功能用地比约1∶3.1。因此,亟需功能减负,改善城市功能结构性失衡问题,破解交通拥堵、设施不足、房价高企等“大城市病”的关键症结。

        三是城镇空间庞大且蔓延无序引发的“紧缩”诉求。北京现状建设用地总规模约3570平方公里,超过80%都位于平原地区,平原地区开发强度已达到46%。比较同尺度地域平原地区现状开发强度,北京市平原地区开发强度低于东京都市圈,与上海陆域基本相当,高于巴黎大区。北京平原区城乡建设无序蔓延的状况依旧,现状城乡建设用地中高约41%位于集中建设区外,且大部分(约80%)位于平原地区。其中,现状集体建设用地中集体产业用地、宅基地、公共服务及其他用地约各占1/3。但与全国平均水平相比,北京市的集体产业用地比重明显偏高(北京约32%,上海约20%,全国约10%),且以工业仓储用地为主,约2/3位于集中建设区外,无序建设、环境污染问题突出,土地利用效率较低,地均产出有的仅为市级产业园区的20%。此外,约有1163平方公里城乡建设用地位于“一屏、两环、九楔”的市域绿色空间结构中,其中40%主要分布在近郊区,严重威胁了全市生态格局安全。因此,亟需空间紧缩发展,以便形成合理有序的空间发展结构,破解摊大饼式、撒胡椒面式等无序蔓延顽疾。

        北京“减量发展”的策动路径

        一是严格引控以“精简规模”。一方面,以水资源、生态资源承载能力和可持续利用为科学依据,严格实施“双控”,基本保持山区现状建设用地总量稳定,遏制平原地区城乡建设的粗放蔓延,逐年减少城乡建设用地规模,总体多减少增,实现建设用地总量减少。同时,有效管控区、镇(乡)政府因用地规模约束下转而寻求大拆大建、竖向增长、延续数量扩张的惯性发展旧路径。另一方面,在人口与建设规模双控下,为了保持适度的经济增长速度,必须加大旨向高精尖创新发展的引导力度并提升科技进步贡献率,大幅提高全社会劳动生产率和全要素生产率。

        二是合理调疏以“减负功能”。一方面,调优土地供给的产业功能,重点支持新一代信息技术、集成电路、人工智能等10个高精尖产业,与金融、科技、信息、文创、商务服务等现代服务业。同时,注重存量建设用地循环利用与城市更新改造,提升生活性服务业品质,适当提高居住用地及其配套用地比重,重点调整城镇居住与乡村居住的互补关系,增加城镇住房供应,改善城乡人居环境。另一方面,大幅疏解非首都功能,鼓励集体产业用地和低效国有产业用地转型升级。着力构建与首都城市战略定位相适应的现代化科技创新体系、支撑国际一流和谐宜居之都的绿色生态服务体系、服务全球与引导全国的中华文化软实力创造体系。

        三是有序增减以“紧缩空间”。一方面,划定城市“绿线、蓝线、紫线和黄线”,将市域空间划分为“集中建设区”“限制建设区”和“生态控制区”,实现“四线三区”的全域空间管制,有效促成市域“一核一主一副、两轴多点一区”的空间发展结构。另一方面,在全域管控基础上实施分区减量,“限制建设区”内优先腾退集体产业用地,持之以恒拆除违法建筑,逐步开展宅基地的整理;“集中建设区”内有序推动旧村落有机更新,逐步开展低效工业用地的整理与改造,结合产业更新补齐设施欠账。总之,通过科学划定“四线三区”,并以此为蓝本推动城市合理增长与城乡建设用地分区减量,形成紧缩有序的城市空间结构。

        落实“减量发展”的政策建议

        一是建立目标管理评估机制。落实目标,分解全市城乡建设用地减量目标至各区。以全市城乡建设用地近期减量规划为依据,根据全市以及各区剩余资源情况,以“供减挂钩”为原则,分解减量任务。依据“四线三区”全域管控要求,科学划定各区减量重点区域。分类施策,结合非首都功能疏解、人口管控以及首都环境治理工作开展各类城乡建设用地减量。年度评估,减量年度任务作为考核各区减量工作的基础与依据。

        二是减量实施倒逼机制。围绕减量目标,明确减量实施标准、规范规划编制办法之外,应加强源头治理,严格限制“集中建设区”外存量改造和新增建设用地,倒逼“集中建设区”外建设用地减量。具体措施有:禁止改造倒逼减量,全面禁止“集中建设区”外待减量用地的存量更新;严控新增倒逼减量,严控“集中建设区”外新增城乡建设;严控新增保障重要设施,集中建设区外仅安排必要的乡村建设用地、线性工程、重大基础设施和特殊用地。

        三是创新规划管理机制。针对实施体系中的规划管理环节,充分发挥规划、国土机构合并后的综合效能。根据减量目标,创新规划管理机制,在“两图合一”基础上,以乡镇为单元,搭建“两规合一”的规划编制体系;构建“控制性详细规划+土地整治规划+增减挂钩规划”的“规划编制体系,整合相关规划,明确工作重点与责权,搭建融合平台落实减量工作;完善相关奖励机制,提高各区实施减量发展的积极性。各区可对拆旧后形成的占补平衡指标进行收购,在区级层面构建规划统筹机制。

        “减量发展”是北京在发展方式深刻变革的国家战略引导下的主动担当,更是开启新时代首都现代化建设、追逐高质量发展的新航标。北京将通过规模精简、功能减负和空间紧缩精准“减量”,形成“规模约束、功能优化、空间提升”三位一体的高质量发展模式。北京减量发展是倒逼经济发展方式转变的重大改革,是贯彻落实北京新一轮总规的必要途径,旨在用较少资源与合理结构支撑经济社会可持续发展。为此,必须在持续提高全社会劳动生产率和地均产出率的同时,加大在土地制度、财税体系、投融资体制等领域综合配套改革力度,还应考虑政府财政平衡,加强顶层设计,积极稳妥推进。

        (作者分别为首都经济贸易大学特大城市研究院院长、国务院参事,中国科学院地理科学与资源研究所副研究员)

        关键词解

        绿线、蓝线、紫线、黄线

        依据2013年发布的《国家新型城镇化规划》,“四线”分别为:“绿线”为城市各类绿地范围的控制线;“蓝线”为在城市规划中确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线;“紫线”为国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线,以及城市历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线;“黄线”为对城市发展全局有影响、必须控制的城市基础设施用地的控制界线。

        以“四线”替代“城市开发边界和生态红线”,更易操作,更能在控规和城市设计层面落实,更易接受市民的监督与参与。(王鹏) 

  • 治治“简单粗暴”的作风顽症

        邱炜煌

        随着反腐败和作风建设的力度加大,近年基层干部对待群众简单粗暴日益被“关注”和“较真”,从各级巡视巡察反馈的情况看,作风简单粗暴成了基层干部的“常见病”,因此受到纪律处分的明显增多。不可否认,经过群众路线、“两学一做”等教育活动,基层干部的作风明显好转,但简单粗暴的顽症并没有得到彻底解决,这值得我们重视。

        从近年执纪部门通报和媒体曝光的案件看,基层干部简单粗暴问题主要有以下类型:

        折腾型。由于没有解决好“我是谁”“为了谁”的问题,“便民窗口”往往不便民,甚至折腾人。最近某地一位90岁老人辗转证明“还活着”成为媒体热点。尽管有关部门找出了“客观原因”,但掩盖不了工作人员内心深处的傲慢与冷漠。

        欺压型。在征地拆迁、招商引资、环境保护、经济发展过程中,一些基层干部往往“三分道理七分蛮”,滥用职权、强迫命令。某镇政府在没有协商好的情况下,竟然组织四五十人强拆,引发房毁人亡的悲剧。

        暴力型。少数基层干部视百姓如草芥,稍不如意就大发脾气,甚至拳脚相加。某地街道办主任在处理信访时,态度恶劣,不但辱骂群众,还发生肢体冲突。

        粗口型。有的基层干部“动口不动手”,虽然没有暴力行为,但爆粗口、说雷语现象并不少见。某地一镇长在征迁工作中与群众发生语言冲突,竟然冒出一句“搞死你”,活生生一个高高在上、唯我独尊的官僚主义现象。

        生冷型。有的基层干部生搬硬套、麻木不仁,既不对你发脾气,也别指望他给你指点。某地李某为办准生证,经办人员态度冷淡,不作任何解释提醒,以致她挺着大肚子来来回回补材料。

        对待群众简单粗暴绝不是一般的个性问题,反映了一些基层干部严重的思想问题。

        一是个人主义,急功近利。有的基层干部心里盘算自己的“小九九”,把个人利益作为工作的出发点和归宿点,追求的最高境界是“主观为自己,客观为群众”,一旦自己的“形象工程”“政绩工程”受阻碍、仕途升迁受影响,就不顾及群众利益和百姓意愿。

        二是官僚主义,高高在上。有的基层干部不知道“我是谁”“为了谁”“依靠谁“,没有“公仆意识”,把自己当作“官老爷”,自命不凡,唯我独尊,动辄颐指气使、发号施令。

        三是形式主义,脱离实际。有的基层干部追求“看起来很美”,花拳绣腿,华而不实,办事大厅难办事,便民窗口不便民,只为上级验收达标,不管群众是否满意;有的脱离实际,违背科学,生搬硬套,毫不变通。

        四是享乐主义,懒政怠政。有的基层干部革命意志衰退,奋斗精神消解,甘当“走读官”,身在乡村,心在城里,下村不入户,挂点不蹲点,平时不调查研究,两眼一抹黑,以致应对突发事件想当然、拍脑袋;有的不思进取,忽视学习,不愿花时间用精力学习现代治理方式方法,仍然一味依靠行政命令,沿用计划经济的管理模式,不顾市场需求和群众意愿,强行下达指标,硬性要求完成;有的基层干部无所用心,简单应付,停留于照搬照套、一般号召,不做必要的调查研究和宣传疏导工作,更不愿先行试点、逐步推开,以至于好心办坏事,伤害群众感情。 

        五是自由主义,有禁不止。有的基层干部“态度粗暴”,并非不懂宗旨观念、公仆意识、群众纪律,而是有禁不止、我行我素,不仅是对群众的蔑视,而且也是对组织的不忠,基层“中梗阻”现象与此密切相关。

        值得警觉的是,上述问题至今没有引起足够重视,甚至被一些人理解、包容和欣赏,一些地方还存在“干部简单粗暴是小事”的模糊认识、“干部简单粗暴是有魄力、敢干事、雷厉风行”的错误思想、“基层任务重压力大,干部简单粗暴不必较真”的思想误区、“摆平就是水平,搞定才能稳定”的思维定势。

        总之,作风建设是大事,群众利益无小事,对群众简单粗暴绝不仅仅是个性方面的小问题,其性质是“四风”问题,其产生原因虽然错综复杂,但根本原因是基层干部自身宗旨意识、公仆意识、群众意识淡薄,党性观念、纪律观念不强,不可等闲视之。

        解决基层干部简单粗暴顽症要坚持问题导向、目标导向、效果导向,综合治理,驰而不息,突出抓好以下几个重点:提高政治站位,深化思想认识; 开展专项整治,解决突出问题;提高工作本领,密切干群关系;严格执纪监督,保持高压态势。

        (作者为江西上饶市委党校原常务副校长、江西省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员)

  • 乡村振兴,复兴乡土文化尤显重要

        刘 奇

        美国人类学家玛格丽特·米德的著名理论,将人类文化的传承分为前喻文化、并喻文化和后喻文化。所谓前喻文化,就是在农业文明时代,文化的传承是靠祖祖辈辈的经验积累,然后向后代传承。到了工业文明时代,就是并喻文化,即同时代的经验互相传递,不需要经验积累。后喻文化,就是今天到了信息时代,特别是智能时代,文化的传承就变成后代向先代传承,年轻人的接受能力强和反应速度快,新知识马上就能接受和掌握,向先代传递,特别是在农业上,这个特点非常明显。今天我们的乡村振兴正好进入后喻文化时代,在这样的背景下培养一批新时代年轻人来从事乡村振兴工作,还想用老一辈的经验积累是远远不能实现的。

        在这样的大背景下振兴乡村,建设乡村文化,应该从这几个方面入手。

        第一是兴教育。把乡村教育复兴起来,否则未来人才就是个问题。留守儿童也好,流动儿童也好,流浪儿童也好,他们急需的就是现代教育支撑,没有良好的教育就没有良好的素质,没有良好的素质就不能从事现代化的工作,没有现代化的工作就没有现代化的收入,由此就会进入恶性循环。2005年法国城市周边发生的年轻人焚烧汽车事件,起因就是进城的年轻人没有得到良好的教育,没有好的技能,就业受到阻碍,收入受到阻碍,他们对社会不满,集体向社会报复,我们应该严防这类现象。

        第二是续文脉。文化的血脉要很好地传承,涉及几个方面。一个是我们乡村中世世代代累积的世家大族名门望族的家训、家风、家教,那是乡村中文化的精华。包括中纪委门户网站等很多网站前几年都在宣传世家大族好的家训、家风、家教,农村中许多名人贤达大多是从这些家族中走出来的,这些传统文化的血脉要好好地继承。再一个是培养新乡贤,新乡贤的培训是我们目前面临的一个重要工作,因为乡村的治理和城市不一样。国家的权力要想达到每个家庭每个人,不是那么容易实施的。我们传统社会靠乡贤让国家意志达到家家户户,所以乡贤这个中间环节是非常重要的。今天我们不光是文化的问题,社会治理也需要这个环节加以辅助。三个臭皮匠顶个诸葛亮,人多主意多智慧多,对乡村的发展有好处。

        第三是集器物。集器物就是借助我们的中国农村博物馆说事。我们文化的传承不外乎三个方面,一个是实物传承,一个是文字传承,一个是人的传承。文字传承就是史书传承,实物传承就是博物馆、展览馆和纪念馆等。其功能就是为历史记录今天,为后代留下当代。比如村志馆,设一个馆专门放村志,那是最具体、最细微的记录;比如大学生村官馆,在这个时代,我们的大学生村官了不起,现在全国有二三十万大学生村官,有的做得非常好;比如广州建立了农民工博物馆;还有乡贤馆,这些馆都有其价值。不少地方还有一些专业的馆,沿着这个思路把他们做大做强做全面,是非常有意义的,不亚于《二十四史》,甚至更伟大。

        第四是修志书。村应该做好村志,我们历史上最有名的村志就是安徽池州杏花村的村志,它是中国唯一一部收入《四库全书》的村志,是当地一个文人花了十几年时间修成的。志书太重要了,一个国家一个民族完整的历史应包括四大方面:国有史、方有志、族有谱、家有书。史书和方志都是宏观的,族谱和家书是微观的,反映的东西是最真实、最具体、最细节的,这些东西最能反映历史。我们应该弥补这个不足,应该把村志当成一个重要的文化工程来做好。方志在历史文化记录中太重要了,村、乡、县、市、省都应该有志。

        第五是承技艺。传承各种技艺,包括一些手工艺、民间的文学艺术、杂技艺术等,应该由专门的人员学习、沿袭和传承。我在芬兰考察时了解到,国家规定小学生在毕业的时候都必须掌握一门本民族的非物质文化遗产。吹笛子也好,拉二胡也好,或者打毛衣,做一顿饭,民族的食物文化也是非物质文化,要把这些掌握了,就是对技艺的传承。挪威把全国古村落的古房子拆了下来,在首都的郊区批了一片地方,重新组建保护起来,国家花这么大的功夫把全国的古房子都收集起来,这是最好的保护。承技艺是对传统经验积累的继承,如果我们老祖先忙活几千年积累下来的东西让我们中断了,那就太可惜了。

        第六是革旧弊。深化改革,也是文化的一个重要内容。制度是文化的一种,文化是写在人们头脑中的规则,而制度是挂在墙上的规则。比如不能穿拖鞋穿背心上班,这就是文化,大家默认的刻在心里的。比如必须穿西服打领带上班是制度,是规定,这就是区别。文化建设在制度问题上很多不适用的东西,比如产权制度、经营制度、农业生产支持保护制度、城乡融合制度、乡村治理制度、乡土文化的发展制度等等,需要不断深化改革,适应我们的经济社会发展。

        乡村振兴,复兴乡土文化是重要方面。乡村振兴若没有文化做支撑,那就很难振兴,物质再发达、再丰富,也只是一个躯壳,没有内涵,缺乏灵魂。

        (作者为国务院参事室特约研究员、中国农经学会副会长)

        本版供图:季礼