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监察制度在不同法系中的历史演进

来源: 北京日报     2018年01月22日        版次: 15     作者:

    任颖

    监察治理是开明之治、盛世之治的重要标志,但其并非西方近现代历史的产物。在不同的法源及政治经济背景下,监察制度的演进呈现出路径依赖特征。

    中华法系实现了由监察权的一体化行使到分化,再到集中统一的发展

    中国古代的“监察”也称“监司”,于战国时期萌芽;至秦朝,始于中央设立御史大夫,在地方设立监察州郡的御史;至汉朝,监察治理法律化进程正式开启,颁布了专门的监察法规“察吏六条”;“监察”一词亦最早出现于汉代孔安国的《尚书注疏》。三国两晋南北朝时,出现了关于“监司依法举罪狱官”的体系化思考。到宋朝时,与之相应的责任话语进一步得到强化,形成了“监司责辩于郡,郡责辩于县”,“责监司以守郡清肃”,以及覆盖特定领域监察(如“责监汉阳酒税”管理)的体系化问责程序。至清朝,颁行了中国古代最完整的监察法典《钦定台规》,达到了古代监察制度发展的顶峰,并对其他国家产生了深远影响。

    从总体上看,中华法系的监察治理广泛涵盖“司农出纳、监决囚徒”等各个方面,呈现由监察权的一体化行使到分化,再到集中统一的发展趋势,形成了受中央垂直领导的监察系统。汉代是这一趋势的转折点,其时另设司隶校尉、丞相司直,客观上分化了集中统一的监察权,而致争权牵制之弊,因此于三国两晋南北朝时始,明确了监察权的集中统一行使。

    具体到对于监察人员的监督方面,中华法系以专门监督与定期巡视相结合为核心,确立了对于监察人员(“御史”“刺史”)的监督。一方面,对监察人员的责任设定要严于其他官吏,如《明律》规定,监察御史“受赃”的刑加二等;另一方面,实现了言谏之责与为治之责的结合,谏官体制与御史监察共同组成了吏制监督系统,充分保障“有官守者,不得其职则去;有言责者,不得其言则去”。

    大陆法系确立了以代议机关监察一体化为核心的监察制度

    欧洲大陆是西方监察的发源地,也确立了现代监察治理的法治原则。公元前5世纪,监察官被视为“罗马共和国时期最神圣的高级官职”,其监督范围不仅包括“元老名单”,而且及于公民道德与社会风尚,最长任期为18个月。至公元16世纪,法国国王亨利二世设立监察机构,监察范围覆盖了行政、财政、司法事务,监察对象包括执行公务的官员,以及集行政管理与司法职权于一身的“邑吏、邑长”(通常为受过良好法律训练的贵族);并且,监察职能仍在不断扩大,到了路易十二执政时期,监察官成为(派驻)地方的最高官吏。

    现代意义上的西方监察制度以瑞典议会监察员为起始,其最早于1809年设立。监察专员作为议会组成机构监督和推动法令的实施;其由议会设立(共四名监察员),代表议会负责对所有政府机构的监察,但不能调查选举产生的议员。在瑞典的影响下,自20世纪开始,欧洲大陆各国相继确立了议会监察专员制度,形成了覆盖法院系统、政府官员、公共机构雇员及其他执行公共任务的人员的监察体系。

    不同于中华法系行政与司法合一体制下的监察治理,大陆法系监察职能的扩大以代议机关监察一体化与检察一体化相结合为路径,形成监督官员职责与行为的分权结构,全面覆盖了对司法辅助人员、书记员、户政官员等的监督。从本质上看,代议机关监察一体化是议会制约政府权力的重要体现。

    但是,从权力运行与监督规律看,大陆法系监察范围的广泛性与其监察体制本身存在不匹配。与专门机关监察相比,议会监督与监察一体化不利于反腐职能的专项运作,更易产生对监察权的操控甚至是空置,面临着监督权配置与权力运行不相适应的困境,且不具备彻底性与周延性。

    英美法系的行政监察及监察与审计合一制

    英美法系的监察治理以行政监察为核心,在监察范围方面,监察的对象集中于合法但不合理的“不良行政”范围,主要是对政府不当行为造成的损害进行赔偿。1967年《议会行政监察专员法》还排除了监察员对一些政府部门或领域的监察权力行使。

    不同于大陆法系的代议机关监察一体化体制,英美法系形成了更为完备的“分权式”监察治理格局,也呈现出分散化、差异性特征(包括监察体制与检察体制在内)。在与多党政治的交织下,监察治理的推进在“三权分立”博弈中面临多重困境。不同于大陆法系(除意大利、波兰外)监察职能的专项设置,英美法系的监察体制兼具审计、协调、调查、预防贪腐的职能,并以监察与审计合一为路径推进公共行政责任制度改革。其中最为典型的是美国监察与审计合一体制的确立,其在《1978年监察长法》中得以确立。监察长有权对有关行政机关工作进行审查、监督、审计(接管原来政府内审机关的职权)。

    在新公共管理等运动发展的背景下,英美法系监察体制的重心由治理官员舞弊与腐败现象转变为行政绩效与政策评估,弱化了廉政监督的重要职能。这种体制推动成本节约与资源整合的路径,实质上反映了西方权力监督的不彻底性。

    中国特色社会主义法治体系“集中统一、权威高效”的国家监察制度设计

    在从中华法系到中国特色社会主义法治体系的监察话语的内生性演进中,监察治理领域由古代向皇权负责的等级问责,回归到现代向人民负责的法律问责,完成了由古代的“吏制”责任向现代的法律责任、由等级豁免向全面监察的转变。与此同时,中华优秀传统文化的创新性发展也进一步得到深入推进,监察治理沿革的内生性结构不断完善。一方面,中国广纳谏言与严格督责的开明文化传统,塑造了国家监察治理的精神品格;另一方面,中国监察治理更进一步推进了对于监察人员的监督与问责,以悠久的“治道”传承奠定了监察责任制度建设的开拓性视域。

    中国在借鉴西方确立的监察权行使的独立性、监察事项公开及监察责任与履职保障相统一原则的同时,亦须注意中国与西方有不同的历史文化传统,所形成监察治理路径也存在本质区别。西方的党派政治与分散化的监察权责配置,以对抗式的责任审查为路径,导致了监察权的弱化(并未实现全覆盖)以及监察责任与司法责任发展的不平衡,事实上反映了“三权分立”下的政治限制与司法监督的局限性。中国的监察治理话语与责任制度现代化进路,实现了对西方监察治理与责任制度的本质超越。中国特色社会主义法治体系的国家监察以人民根本利益一致性基础上对公权力的彻底性、系统化的监察为特征,以人民代表大会制度为基础,形成贯通各个领域的国家监督体系,推进专门机关监察与公职人员监察全覆盖,真正全面、彻底地推进人民监督。

    (作者单位:广东外语外贸大学绿色法治基地)